מדיניות ייצוא הגז מישראל

נייר זה מנתח את מדיניות ייצוא הגז הטבעי המביאה להשאת הערך הכלכלי של המשאב עבור מדינת ישראל. התוצאה המתקבלת היא ייצוא בכמות ובקצב הגבוהים משמעותית מהמלצות ועדת צמח ומהחלטת הממשלה שבאה בעקבותיה.

• עד כה התגלו במים הכלכליים של ישראל מאגרי גז בהיקף של כ-1000 BCM (BCM – מיליארד מטרים מעוקבים) המספיקים לכ-40 שנות תצרוכת מקומית. שווי המאגרים – כלומר עלות ייבוא הגז שבמאגרים, אילו הייתה ישראל נאלצת לייבא אותו – הוא מעל 100 מיליארד דולר בערכים מהוונים (מעל 400 מיליארד בערכים נומינליים).

• ייצוא גז טבעי יאפשר ליהנות מהקדמת תקבולים, אך מנגד יאיץ את אזילת המאגרים ויקדים את המועד שבו תיאלץ ישראל להתחיל לייבא גז.

• ועדת צמח (שגיבשה את המלצותיה בשנת 2012 תחת ההנחה שהיקף המאגרים הוא 950 BCM) המליצה על ייצוא של 500 BCM ושריון 450 BCM שיבטיחו 25 שנות צריכה מקומית. ממשלת ישראל אימצה את המלצות הוועדה אך הגדילה את הכמות המשוריינת ל-540 BCM כך שתספיק ל-29 שנות צריכה מקומית. בין השאר, אימצה הממשלה את המלצת הוועדה להגביל את קצב הייצוא כך שיתפרס על פני תקופה של 20 שנה.

• הניתוח הכלכלי המוצג בדו"ח ועדת צמח הנו שגוי. המסקנה הנכונה הנובעת משיטת הניתוח של הוועדה ומהפרמטרים שהניחה היא שלא קיימת כדאיות כלכלית לייצוא גז כלל.

• אולם, שיעור ההיוון שהניחה ועדת צמח אינו נכון. בנייר זה אנו עורכים ניתוח של המדיניות האופטימלית למשק תחת שיעור ההיוון המתאים לנכסי אנרגיה. תחת הנחת אותו היקף מאגרים של 950 BCM, המדיניות שמשיאה את רווחת המשק היא ייצוא של BCM 620 בקצב של BCM 80 לשנה, ומעבר לייבוא תוך 18 שנה. הערך המהוון של מדיניות זו גבוה ב-19 מיליארד דולר מזה של מדיניות הממשלה הנוכחית.

• מדיניות אופטימלית זו דורשת השקעה גדולה בתשתיות (הפקה וצנרת הובלה תת-ימית) ותלויה ביכולת שוּקי היעד באזור לקלוט כ-80 BCM לשנה. עם זאת, גם מדיניות מתונה יותר – ייצוא 550 BCM בקצב של 50 BCM לשנה – תביא לערך גבוה בהרבה (15 מיליארד דולר) מזה של מדיניות הממשלה.

• די אפילו בהסרת מגבלת המדיניות הנוכחית על קצב הייצוא, תוך שמירה על מגבלת סך הכמות שתיוצא, בכדי להעלות את הערך הנוכחי הנקי של עתודות הגז ב-11 מיליארד דולר.

• כל החישובים הנ"ל נעשו תחת ההנחה שישראל תיאלץ לייבא LNG (גז שעבר תהליך קירור והנזלה וניתן להובלה במכליות) יקר, ותחת הנחה שמרנית כי מחירו יהיה גבוה ($15 ליחידת אנרגיה). מאחר שבשיווי משקל של הטווח הארוך מחיר ה-LNG צפוי לרדת, ומאחר שקיימת הסתברות לא מבוטלת שלרשות ישראל תעמודנה בבוא היום אלטרנטיבות זולות יותר (כגון ייבוא גז מארצות קרובות באמצעות צינור או שימוש באנרגיות מתחדשות, אם אלו תהפוכנה לזולות), הרי שהערך הכלכלי למשק מייצוא גז מואץ גבוה עוד יותר.

• כל עוד קיימת מדיניות של הגבלת ייצוא, קיים הכרח לפקח על מחיר הגז בארץ כך שישקף את המחיר בשוקי היעד לייצוא פחות עלויות ההובלה. שכן, "תחרות חופשית" תחת הגבלת ייצוא תביא למחיר גז מקומי נמוך בהרבה מהעלות האלטרנטיבית למשק (שווי הגז בייצוא). מחיר נמוך כזה יוביל לשימוש בזבזני בגז ולסיכול המטרה של הגבלת הייצוא – שמירת עתודות גז לשנים רבות. מחיר גז נמוך מלאכותית יביא גם לעקיפת מס ששינסקי ולסיכול המטרה של הבטחת חלקם של המדינה ושל הדורות הבאים.

• מדיניות ייצוא הגז צריכה להשיא את שווי עתודות הגז, ושאלות חלוקתיות (כמה ירוויחו ה"טייקונים") הן משניות. זאת משום שהממשלה והציבור הם הנהנים העיקריים (80%) מרווחי הגז: עפ"י מנגנון מס ששינסקי, 70% מרווחי הגז (לאחר החזר עלויות התשתית) שייכים למדינה, ומתוך ה-30% הנותרים ששייכים לחברות הגז כשליש מהמניות הן בידי הציבור הרחב.

• הדיון בשאלות המדיניות חשוב אולם עליו להיעשות תוך כדי התקדמות בפרויקט הייצוא, שכן של שנת עיכוב בייצוא גורמת להפסד של מעל 3 מיליארד דולר!

[1] טיוטה של נייר זה הוצגה במסגרת שולחן עגול שהתקיים במרכז הבינתחומי הרצליה בתאריך 5/11/14. בדיון השתתפו אנשי אקדמיה, ממשל, תעשייה, ארגונים חברתיים ומומחים לתחום האנרגיה, והועלו בו השגות לגבי ישימות אחד מנדבכי הטיוטה – הקמת צנרת הולכת גז לאירופה דרך יוון שעליה יתבסס ייבוא הגז העתידי. השינוי המרכזי בנייר זה לעומת הגרסה הקודמת הוא בכך שאנו מניחים כעת כי ייבוא הגז העתידי ייעשה בעזרת גז נוזלי (LNG).