עוד לפני הצעות לוין-רוטמן לשינוי להחלשת מערכת המשפט, הזכות להתקהל ולהפגין נפגעה בישראל יותר מאשר במדינות אחרות

מחקר השוואתי חדש מצא קשר ישיר בין פגיעה מוגברת בזכויות אדם בישראל ובין שלטון מרכזי חזק בזמן משבר הקורונה

ד"ר דנה וולף, ד"ר נדב דגן, ד"ר איילה שורק ירקוני

מגפת הקורונה חוללה משבר גלובלי, שהיה, ככל הנראה, הנרחב והחמור ביותר מאז מלחמת העולם השנייה. למשבר העולמי שנבע מהתפשטות הנגיף החדש היו השלכות חסרות תקדים לא רק בהיבט הבריאותי, אלא גם בהיבטים כלכליים וחברתיים. כך, למשל, כפי שקבעה מועצת הביטחון של האו"ם, ההיקף הגלובלי חסר התקדים של המגפה העמיד בסכנה את שמירת השלום והסדר הבינלאומיים.

משבר הקורונה הוא קדימון למשברים גלובליים נוספים שאיתם צפוי העולם להתמודד בעתיד הנראה לעין בתדירות הולכת וגוברת כתוצאה מהתחממות הגלובלית והשלכות שינויי האקלים. מקצת המשברים, דוגמת מגיפת הקורונה אשר עומדת במרכז מחקרנו, משפיעים על העולם כולו, ואחרים, כגון סופות חריגות, בצורות קיצוניות, התייבשות מקורות מים ושריפות בקנה מידה נרחב או רעידות אדמה הרסניות, עלולות להשפיע ברמה האזורית על יבשות מסוימות או על קבוצת מדינות. הן משברים גלובליים, הן משברים אזוריים מפושטים מתרחשים בו זמנית במדינות רבות בעולם ומחייבים התמודדות פנימית בתוך המדינות בשונה מהתמודדות עם איומים מבחוץ כמו מלחמה. משברים אלו מטשטשים את גבולות המדינה, ופעולותיה של מדינה אחת להתמודדות עם המשבר עשויות להשפיע באופן מיידי ומהותי על מדינות אחרות ואף על הביטחון הגלובלי בעולם כולו. 

סימולטניות המגפה בכל העולם היא אירוע נדיר והיסטורי אשר טמן בחובו הזדמנות יוצאת דופן עבורנו למחקר השוואתי עולמי שמטרתו לבחון כיצד התמודד העולם עם המשבר ולגבש מסקנות באשר להתמודדות עם משברים גלובליים דומים בהמשך בהיבטים של שלטון החוק, חלוקת הסמכויות החוקתית בין רשויות המדינה ופגיעה בזכויות יסוד במדינות דמוקרטיות. בנוסף לכך, סימולטניות המשבר סיפקה לנו מצע נדיר ופורה להערכה מקיפה של התמודדות ישראל עם משבר הקורונה, של הצעדים שננקטו ושל הליך קבלתם בהשוואה למשטרים דמוקרטיים אחרים. 

התפרצותו של נגיף הקורונה וההתמודדות המאומצת שנדרשה ממדינות העולם עם המגפה חוצת הגבולות הציבו אתגר יוצא דופן למדינת ישראל. ראשית, התמודדות עם מגפה חדשה, נרחבת, לא מוכרת ונטולת חיסונים או תרופות ייעודיים איננה משימה קלה לאף מדינה דמוקרטית, והיא עלולה להביא לשינויים ממשליים ומשפטיים וכן לצעדים חריגים, שיש בהם משום פגיעה בזכויות אדם ובעקרונות-יסוד נוספים. שנית, מערכת הבריאות במדינת ישראל הייתה כחושה ומתוחה, וקיבולת הקליטה של חולים רבים נוספים בבתי החולים לא הייתה גבוהה דיה. שלישית, לא זו בלבד שמדינת ישראל לא הייתה ערוכה ברמה הממשלית-ארגונית, דהיינו סבלה מהיעדר עתודות מספקות במערכת הבריאות, אלא שגם התשתית החוקתית והחקיקתית לטיפול במגפות לקתה בחסר, והמרכיב המרכזי בתשתית זו - חקיקה המסדירה טיפול במגפות -  היה פקודת בריאות העם, שמקורה בתקופת המנדט הבריטי. אם לא די בכך, כחלק ממשבר פוליטי חריף וארוך, באותה עת כיהנה בישראל  ממשלת מעבר שלא נהנתה מאמון הכנסת, וסימן שאלה ריחף אף מעל חוקיות כהונתו של ראש הממשלה דאז, אשר נאשם בעבירות פליליות חמורות.

יסוד מרכזי ומתמשך בהתמודדות המדינה עם המגפה היה מגבלות קשות שהוטלו על הציבור הרחב או על חלקים ממנו. בישראל הוטלו הגבלות קשות וממושכות מסוגים שונים, כגון סגרים, חובות בידוד, הגבלות תנועה, הגבלות התקהלות, סגירת עסקים, מקומות לימוד, בתי תפילה איכונים סלולריים ושימוש בנתונים לאיתור תנועות ומגעים. יתר על כן, בניגוד לדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, ההגבלות החמורות ביותר הוטלו לאורך חודשים ארוכים באמצעות החלטות ממשלה מיוחדות - תקנות שעת חירום - ללא חוק מתאים, ללא הסמכה מהכנסת ולעיתים בניגוד לחוקים קיימים. כל זאת, תוך עקיפת הכנסת, שמצב החירום לא מנע את תפקודה, אך סיעותיהם של השרים בממשלת המעבר לא היוו רוב מקרב חבריה. גם לאחר חקיקת חוק זמני וייעודי להתמודדות עם הקורונה( חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), תש"ף-2020 נראה היה שלאורך תקופות ממושכות ההחלטות התקבלו בממשלה, ואילו תפקידה של הכנסת ומקומו של הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה היו מצומצמים. אחד מהרגעים שעוררו דיון ציבורי ותקשורתי ער היה השבתת מערכת המשפט ערב פתיחת משפטו הפלילי של ראש הממשלה דאז, בנימין נתניהו.

על מנת לבדוק במבט השוואתי מבוסס-נתונים את התנהלותן של מדינות בזמן המשבר והתנהלותה של ישראל ביחס למדינות אלה בהיבטים של שלטון החוק ופגיעה בזכויות יסוד וכדי לנבא את התנהלותן של מדינות במשברים גלובליים דומים בעתיד, בנינו, בשיתוף עם המכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן, מסד נתונים ביחס לכלל מדינות ה OECD והתנהלותן בזמן משבר הקורונה. מסד הנתונים הייחודי שייצרנו משלב מחד, נתונים הנוגעים להתמודדות עם משבר הקורונה ועוצמתו (לדוגמא, מספר מיטות פנויות לאדם, מקדם ההדבקה (ה- R) בכל מדינה ועל תפקוד מערכות הממשל בכל מדינה, ומנגד, נתונים על המגבלות והשינויים שחלו בזכויות האדם בכל מדינה. נתונים אלו מאפשרים את הבחינה של השפעת תפקוד מערכות המדינה הממשליות על חיי היום יום של האזרחים בה והפגיעה בחירויות ובזכויות של אזרחי המדינות השונות. יתר על זאת, נתונים אלו מאפשרים לנו להשוות את ההשפעה של משבר הקורונה לעומת משתנים אחרים כגון תפקוד מערכות הממשל בתוך משבר.

הנתונים שאספנו, בשיתוף המכון לחירות ואחריות, התבססו על שפע של מקורות מגוונים. הנתונים המודדים את השפעת המגפה כמו מספר מקרי תחלואה, מספר מקרי מוות כתוצאה מתחלואת קורונה, בדיקות קורונה, מיטות אשפוז ביחס לאוכלוסייה, מספר חולי קורונה מאושפזים, זמינות מיטות לאשפוז, גלי חיסונים, רמת החמרת המגפה ועוד, נאספו כולם מ Our World in Data. רמת הדמוקרטיה נמדדה באמצעות מדד Freedom House (2021). נתוני חופש ההתאספות הגיעו מה – ACAPS. מידת הריכוזיות נמדדה באמצעות Regional Authority Index. לבסוף, נתונים על הטלת סגרים בכל מדינה נאספו מחיפוש ייעודי לגבי כל מדינה על בסיס מקורות עיתונאיים ונאומים.

במסגרת המחקר המשווה שערכנו רצינו לבדוק האם עוצמת המשבר היא הגורם המרכזי שמעצב את מעשי השלטון ואת הצעדים שננקטים במדינות דמוקרטיות מפותחות? ומה משקלם של גורמים חוקתיים ומוסדיים בגיבוש ההסדרים המשפטיים בעת משבר, ובייחוד במידת ההקפדה של הסדרים אלה ושל פעולות הממשל על שלטון החוק ועל זכויות היחיד? במילים אחרות, ניסינו להבין מה גורם לפגיעה בזכויות יסוד ומגבלות או להיפך - הגנה על זכויות - במדינות מסוימות לעומת מדינות אחרות. 

כדי להשיב על שאלות אלה נבנה המחקר על ארבעה יסודות מרכזיים: חומרת המשבר, מאפיינים חוקתיים בסיסיים של כל מדינה, פעילותן של רשויות השלטון וחלוקת הסמכויות ביניהן בעת המשבר וכן היקפה ועוצמתה של הפגיעה בזכויות יסוד. בין השאר, עוסק המחקר בשאלות-משנה ממוקדות אלה:

1. האם קיים מתאם בין עוצמת המשבר לבין אופיין וחומרתם של הצעדים שננקטו ועד כמה הדוק המתאם?
2. האם המבנה החוקתי והממשלי כשלעצמו משפיע על מעשי השלטון, ובפרט על סטייה משלטון החוק ופגיעה בזכויות יסוד? לדוגמה: האם יש הבדלים בין משטר נשיאותי למשטר פרלמנטרי או בין מדינות פדרליות לבין מדינות שלטון מאוחד? האם במשטרים מסוג מסוים הייתה פגיעה חריפה יותר בשלטון החוק ובהפרדת הרשויות בתקופה המשבר? האם במשטרים מסוג מסוים הייתה פגיעה חמורה יותר בזכויות אדם?
3. מה היו היקף, עוצמת ומשך הפגיעה בזכויות יסוד בתקופת המשבר?

מניתוח ראשוני של הנתונים עולים שני ממצאים עיקריים:

ממצא ראשון, הינו שעוצמת משבר הקורונה שבאה לידי ביטוי הן בהשפעה על מערכת הבריאות והן במספר החולים השפיעה על מצב זכויות האדם במדינה ועל חומרת הפגיעה בהן. כך, למשל, הזכות להתקהל ולהפגין נפגעה באופן החמור ביותר במדינות בהן היכה משבר הקורונה באופן החזק ביותר ופגע במערכת הבריאות דוגמת איטליה. עוצמת המשבר המקומי של המגפה הייתה אינדיקטור טוב, למשל, למשך הסגרים שהוטלו על הציבור ולהגבלות שהושמו על החופש ההתכנסות. עוצמת המגפה במישור המקומי היתה מנבא משמעותי למשך הסגרים הארוכים למשל בקנדה, אוסטרליה ובריטניה. עוצמה גבוהה של המשבר גם ניבאה מגבלות משמעותיות על חופש ההתכנסות באוסטרליה, אוסטריה וישראל.

הממצא השני הוא כי מידת הריכוזיות השלטונית (centralization) השפיעה באופן ניכר על צמצום חירויות. במילים אחרות, ככל שהממשל ריכוזי יותר ומבוזר פחות כך נפגעו זכויות-יסוד של הפרט במידה רבה יותר. כך, אם ננתח את המקרה של ישראל שבה מידת הריכוזיות השלטונית הינה מהגבוהות מבין מדינות ה- OECD ניכר כי זכויות אדם נפגעו במידה רבה יותר משל מדינות עם ממשלים פחות ריכוזיים שבהם יש ביזור שלטוני, וכוח רב יותר מופקד בידי רשויות מקומיות,  לדוגמה: שווייץ וקנדה.

ככלל, מוכיח המחקר כי טיב המשבר ועוצמתו הוא גורם משמעותי אך בהחלט לא בלעדי בעיצוב ההתמודדות המדינתית עם המשבר, ובייחוד בקביעת עוצמת הפגיעה בזכויות-יסוד של הפרט. מחד, ניתוח הנתונים מראה בפעם הראשונה את הקשר בין עוצמת משבר לבין פגיעה בזכויות אדם. כלומר, גם אם המשבר גלובלי ופוגע באופן דומה בכל העולם כמעט באותו הזמן, השוני בעוצמת המשבר בין מדינה למדינה בנקודת זמן מסוימת נתנה את אותותיה בכל הקשור להחלטות מדינתיות על פגיעה בזכויות הפרט. בנוסף, עוצמת המשבר והדרך הייחודית להתמודדות בכל מדינה תלויה בחוסן המערכות של המדינה לפני המשבר. כך מדינות עם מערכת בריאות חזקה יותר ועם מספר מיטות פר נפש גבוה יותר התמודדו עם המשבר באופן שפגע פחות בזכויות האדם או, אם נאמר זאת באופן פוזיטיבי, באופן שאפשר הגנה על זכויות אדם.

מאידך, מידת הריכוזיות השלטונית, שהינה ביטוי להפרדת הרשויות במדינה, השפיעה גם היא באופן ניכר על חירויות הפרט. מדינות בהן השלטון המרכזי מקבל את רוב ההחלטות בזמן משבר ומידת החופש של גופי הממשל המקומיים מצומצמת פגעו יותר בזכויות אדם ממדינות בהן גופי הממשל המקומיים הינם בעלי כוח לקבל החלטות. בתוך כך ישראל, מדינה בעלת שלטון מרכזי חזק ביותר ורשויות מקומיות בעלות מרחב תמרון מוגבל, פגעה בזכויות אדם,  כגון הזכות להתקהל ולהפגין, ביתר שאת ביחס למדינות אחרות.

לממצאים אלו חשיבות עליונה להבנת ההתמודדות העתידית של מדינות העולם עם משברים גלובליים מסוג מגפת הקורונה אשר עתידים להתרחש כחלק ממשבר האקלים. משבר הקורונה אינו משבר חד פעמי אלא קדימון לסוג המשברים הגלובליים, הסימולטניים, המקושרים, שעתידים להתרחש על העולם בעתיד הנראה לעין. מדינות שיספגו בעוצמה רבה את תוצאות משבר האקלים, סביר להניח כי תפגענה יותר בזכויות יסוד על מנת להתמודד עם השלכות המשבר. ובעולם שבו דמוקרטיות נמצאות בנסיגה, ניתן להסיק כי במקום שבו קיימת שחיקה בשלטון החוק והאיזונים והבלמים בין הרשויות מתרופפים, הסיכון  לפגיעה בזכויות אדם כדי להתמודד עם המשבר (או בתואנות של התמודדות עם המשבר) גבוה יותר. 

נראה, כי משברים גלובליים לא יעברו מן העולם בטווח הנראה לעין ואף יתעצמו בעידן הנוכחי. משבר הקורונה סיפק הזדמנות להציץ על התנהלותן של מדינות דמוקרטיות במשברים מסוג זה, שהעולם פחות מורגל בהם, וסיפק גם אפשרות לבחון מה טומן בחובו העתיד בכל הנוגע להתמודדותן של מדינות דמוקרטיות המחויבות לשלטון החוק ולהגנה על זכויות אדם משברים מסוג זה. ממצאי המחקר יקדמו ניתוח מושכל וחשיבה על דרכים חוקתיות, חקיקתיות וממשלתיות שמדינות יכולות לנקוט בהן על מנת להבטיח איזון נכון בין הרשויות ופגיעה פחותה בזכויות גם בעת משבר גלובלי חמור.

ד"ר דנה וולף הינה עמיתת מחקר במכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן, ראשת חטיבת משפט וביטחון בית הספר לאודר לממשל דיפלומטיה ואסטרטגיה

ד"ר נדב דגן הינו  עמית הוראה בפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים.

ד"ר איילה שורק ירקוני   הינה מרצה, אוניברסיטת רייכמן