כח המשימה של אוניברסיטת רייכמן לבחינת רפורמות בממשל: מה על השולחן?

ד״ר מעוז רוזנטל

כנס כללי המשחק של הדמוקרטיה הישראלית

מטרת ההרצאה הזו היא לסקור את הדילמות הכרוכות ברפורמות בממשל אליהן הגענו במהלך השנה האחרונה בין סגרים לגלי קורונה, במסגרת כוח המשימה של אוניברסיטת רייכמן לבחינת רפורמות בממשל. ביוזמת פרופסור רייכמן, נפגשנו קבוצת חברי סגל בעבר ובהווה באוניברסיטת רייכמן, לחשוב על המוסדות הפוליטיים של מדינת ישראל, והדרך בה אלה מסייעים לה להתמודד עם האתגרים המרכזיים מולם היא ניצבת. מתוך הוויכוחים הרבים בינינו, יצרנו בעיקר הסכמות על המחלוקות המרכזיות בהן יש לדון ועליהן יש לחשוב. המטרה שלנו היום, היא לפתוח שיחה על הנושאים הללו בשיתוף הציבור ומומחים אחרים לנושא שירצו לחלוק איתנו את המאמץ. בסיוע ״המכון לחירות ואחריות״ יכולנו לשתף את הסטודנטים שלנו בתהליך המורכב הזה. בסיוע ״התכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי״ הצלחנו לפתח סדרת ניירות עמדה שסייעו לנו במחשבות על הנושא הזה. אלה נכתבו באופן יסודי ושיטתי על ידי צוות שכלל את ד״ר לי ניראל, גב׳ מירב באומן, מר ישי ברק ומר יובל ברטוב. התודה והברכה לשני גופים אלה בעיקר לראשיהם, ד״ר אמנון כוורי וד״ר עמיחי מגן, שסייעו לנו בבניית התהליך. ראוי לציון גם את ״תכלית - המכון למדיניות ישראלית״ בהובלת עו״ד יניב כהן שחבר ל-״מכון לחירות ואחריות״ כדי לארגן את הכנס החשוב שיתקיים כאן היום.

מטרת הרצאה זו היא לסכם נקודות מרכזיות המשפיעות על תפקוד שיטת הממשל בישראל ולהצביע על כיווני מחשבה ומחקר עתידיים לפיתוח נקודות אלה. אני עוסק כאן בהיבטים הנוגעים במוסדות מבוססי בחירות שעלו בדיוני הקבוצה, ולא בסוגיות משפטיות וחוקתיות שפרופסור רוזנאי כבר עסק בהן בהרצאתו. כאן אני מתייחס אל ההיבטים הפוליטיים-מפלגתיים של שיטת הממשל בישראל. אמקד את הדיון בשיטת הבחירות שמהווה עוגן בכל שינוי ממשלי מהותי. שיטת הבחירות יוצרת את מערכת התמריצים המוסדית ומעניקה (או שוללת) כוח ליזמי מדיניות. לכן כל ניסיון שלנו להשפיע לעומק על מאזן הכוחות השלטוני כדאי שיתחיל בשיטת הבחירות.

'תפיסת ההפעלה' של רשויות השלטון בישראל אליה ניסינו לחתור בהתייחס אל המוסדות הפוליטיים-מפלגתיים אותם ניתחנו במסגרת דיונינו, ביקשה למזג בין השאיפה לשמר ולחזק את יכולת השלטון למשול, אך לעשות זאת תוך ביסוס סמכותה של הכנסת לבחון, לפקח ולבקר את פעילות השלטון. ככלל, חיזוק היכולת למשול בדמוקרטיה משמעותו שראשי הרשות המבצעת יוכלו לנסח מדיניות ציבורית וליישמה, תוך שהם מבצעים את המדיניות באופן אפקטיבי, מגיבים לדרישות הציבור ונושאים באחריות למעשיהם (Aberbach and Rockman 1997). במצב זה, חיזוק יכולת הפיקוח של הרשות המחוקקת על המבצעת משמעותו יצירת כוח המנוגד לפעילות הרשות המבצעת. שלטון שיש ביכולתו לקבוע וליישם מדיניות ציבורית בהתאמה לרצון המדיניות של הנהגתו, יאבד מיכולת זו מול רצון עז מספיק של הרשות המחוקקת להגביל את מהלכיו ולהעמידם תחת ביקורת. חיזוק צד אחד במשוואה זו בהכרח יבוא על חשבון הצד השני (Cheibub, Martin, and Rasch 2015; Cox and McCubbins 2001; Huber and Powell Jr 1994). המטרה היא אם כן, להביא סדרה של צעדים שיאזנו בין הצרכים המנוגדים הללו בהתבסס על הידע הקיים בספרות המחקר. כאמור, ההיבט המרכזי שהתמקדנו בו עד כה מבחינת תפקוד שיטת הממשל וחיזוקה היה שיטת הבחירה.

כידוע, בישראל נהוגה שיטת בחירות ארצית רשימתית, עם אחוז חסימה של 3.25%. שיטה זו מזוהה עם מספר השלכות: חוסר הכרעה ברור של הבחירות (Brockington 2004), פיצול גבוה של מפלגות אפקטיביות (Shugart and Taagepera 2017, 312–14) וחוסר יציבות של הרכבי הממשלה (קבינטים) לאורך שנים (Rosenthal 2016, chap. 4). שלוש תופעות אלה קשורות אחת לשנייה ומשפיעות על מבנה התפקוד הממשלתי. גם אם ראשי ממשלה בישראל רואים בתופעות הללו מכשולים שניתן לגבור עליהם במגוון דרכים (ובחלקן אף להשתמש בכדי לשרוד בשלטון) (Rosenthal 2016, chap. 8), הדבר מייצר תוצאות בחירות בהן ערכי יסוד דמוקרטיים כגון אחריותיות ואפקטיביות ציבורית מתקשות לבוא לידי ביטוי (Carey and Hix 2011). הדבר נובע מכך שטיבה של הקואליציה הנוצרת כתוצאה מבחירות אלה שונה מההבטחות לבוחר (Brockington 2004), היא כוללת בתוכה 'חלקים זזים' רבים ודינה להשתנות בהרכבה וכתוצאה מכך בכיווני המדיניות שלה באופן תדיר (Doron 2005; Nachmias and Arbel-Ganz 2005; Rosenthal 2014). כתוצאה מכך, הבוחרים בישראל מתקשים להבין מי נציגם ומה הקשר בין מעשיו להבטחות הבחירות שלו (Shugart 2011).

תופעה חשובה המתרחשת לאורך זמן במערכת הפוליטית בישראל, ומשפיעה גם היא על יכולת ראשי ממשלה בישראל למשול, היא מגמת הנשיאותיזציה של הפוליטיקה הישראלית. תופעה זו באה לידי ביטוי בשתי דרכים: המיקוד של מערכת הממשל הוא בפרסונות המובילות את המפלגות בישראל ולא במפלגות עצמן, והגברת סמכויות הביצוע של ראשי ממשלה ההופכים לשחקנים עצמאיים יחסית עם סמכויות קבלת החלטות וביצוע נרחבות (Hazan 2005). תופעה זו מתרחשת לאורך זמן בדמוקרטיות פרלמנטריות (Elgie and Passarelli 2019, 2020; Poguntke and Webb 2007) אך נראה כי ישראל היא תופעה קיצונית במסגרת מגמה זו. בניגוד למקומות אחרים, בשל שיטת הבחירות בישראל, ראשי ממשלה כמו ׳נשיאותיים׳ הנשענים על כנסת מפוצלת ומפלגה מוחלשת, מתקשים לממש את סמכותם בפועל. עם זאת, המערכת הממשלית נשענת על יכולתם לממש סמכות זו ולפעול באופן נחרץ מול איומים קיומיים. ברור לנו כי במהלך אותו אנו מבצעים אנו צריכים ליצור תפיסת הפעלה שתאפשר להתמודד עם מורכבות זו.

הרצון שלנו אם כן הוא ליצור שיטת בחירות שתוכל לשקלל את רצון הבוחרים באופן ברור יחסית, תחזק את יכולת ראש הרשות המבצעת לפעול מול הפרלמנט תוך חיזוק מפלגתו בתוך הפרלמנט, תייצב את המבנה הממשלתי, ובה בעת תאפשר פיקוח ראוי של הפרלמנט על הרשות המבצעת. במסגרת זו דנו בסדרת חלופות לשיטות בחירה, כגון בונוס מושבים בפרלמנט למפלגה הגדולה ביותר כפי שהדבר נהוג ביוון (Dinas 2021), חלוקת הארץ לאזורי בחירה כפי שהוצע בעבר על ידי ועדת מגידור (Rosenthal 2016, chap. 8) והפיכת ראש המפלגה הגדולה ביותר לראש הממשלה ללא צורך בהצבעת אמון של הכנסת (Shugart 2011). בעוד שבחרנו מסיבות טכניות בעיקר להותיר את שני הרעיונות הראשונים לעיון עתידי, מיקדנו את דיונינו ברעיון השלישי. אפרט לגבי אפשרות זו.

בשיטת בחירות הקובעת כי ראש המפלגה הגדולה יכהן כראש הממשלה, הבחירות יערכו בפתק אחד. לאחר שקלול הקולות, ראש המפלגה הגדולה ביותר יכהן כראש הממשלה ללא צורך באמון הכנסת. ההנחה הרווחת היא כי הבוחרים יתמקדו בהצבעה במפלגות הגדולות או המשמעותיות (כלומר אינן שואפות לראשות ממשלה אלא להשפעה על המפלגות המרכזיות), וכך גם תפחת כמות המפלגות האפקטיביות בכנסת וגם נקבל תוצאת בחירות מכרעת. שיטה זו עולה בקנה אחד עם המלצות המכון הישראלי לדמוקרטיה המציע סיבות משמעותיות לאמצה (רהט ואחרים 2013, עמ׳ 378-392). בסקר שביצענו בשיתוף עם מכון גיאוקרטוגרפיה ובמימון התכנית לחוסן ופיתוח דמוקרטי, ראינו כי כשהוצג למשיבים לסקר תרחיש היפותטי בו ראש המפלגה שתקבל את מרבית המנדטים בכנסת יהפוך אוטומטית לראשות ממשלה, העדיפו המשיבים לבחור במפלגות הגדולות. התופעה התרחשה גם למול מספר תרחישים היפותטיים של פערי קולות בין מפלגות וסיכון של חלקן לא לעבור את אחוז החסימה ((Rosenthal 2021. בסקר שביצענו לאחרונה עם המכון לחירות ואחריות הראו הנסקרים התנהגות דומה שאף התחזקה. כלומר, שיטה זו תחזק את יכולתו של ראש הממשלה לפעול מול הפרלמנט, ותביא לידי ביטוי את עוצמתו המוסדית. עם זאת, מול חיזוק ראש הממשלה, ביקשנו לצמצם את כוחה של הרשות המבצעת על ידי מספר צעדים שאת חלקם כבר בחנו ואת חלקם נמשיך לפתח במסגרת כוח המשימה:

אי-אמון קונסטרוקטיבי: היות שהממשלה נבחרת ללא הצבעת אמון, הדבר מפחית מיכולת הכנסת ליצור איום אמין על הממשלה תוך שלילה מהותית של יכולת להעביר מתפקידה את הממשלה (Cheibub, Martin, and Rasch 2015). כלומר, מצד אחד יש חיזוק משמעותי של הרשות המבצעת על ידי מתן היתר כמעט אוטומטי לראש הרשימה הגדולה ביותר להרכיב ממשלה. מצד שני, הכנסת יכולה לבטל את אותו רוב ראשוני על ידי רוב העולה מתוך הפרלמנט ולמעשה יוצר מנגנון אפקטיבי של פיקוח על הממשלה.
מתן אפשרות להדיח את ראש הממשלה בלא לפזר את הכנסת: כלי זה נותר ב'צריך עיון', אבל יהיה צורך במעין 'נתיב מילוט' במידה וראש הממשלה חורג מסמכויותיו באופן המסכן את המשטר הדמוקרטי בישראל.
אי העברת תקציב אינה גורמת להפלת ממשלה: המצב הקיים כפי שגם ראינו בתום כהונתה של הכנסת ה- 23 הוא שאי העברת תקציב שלושה חודשים מרגע תחילת שנת הכספים (״... או 45 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר״ ) מביא הלכה למעשה לפיזור הכנסת ומהווה כלי להדחת הממשלה. אנו מבקשים לשלול אפשרות זו להדחה הכורכת אי אמון בממשלה עם תכנית העבודה הממשלתית, תוך חיוב הכנסת להחליט אם היא נותנת אי-אמון בממשלה, או מטילה וטו על תקציבה ומכריחה אותה להמשיך לעבוד לפי תכנית העבודה הקודמת שלה.
הגבלת כהונה לראש ממשלה: הרצון להגביל כהונת ראשי ממשלה נובע מהחשש שאדם בודד יצבור כוח רב בשל היותו בשלטון זמן רב (Barak 2021). עם זאת, הלקח המצטבר במשטרים נשיאותיים לגבי חוק זה מראה כי הוא לא מאפשר מניעת שימוש לרעה בכוח ולמעשה יוצר "ברווז צולע" בדמות ראש רשות מבצעת בכהונתו האחרונה (Barak 2021). מעבר לכך, הרעיון להגבלת כהונה לראשי ממשלה במשטר פרלמנטרי הוא יוצא דופן ולמיטב ידיעתנו לא קיים בדמוקרטיות פרלמנטריות מבוססות. אחרי הרצאתי יוקדש פאנל שלם לנושא הזה. כאן רק אדגיש כי הגבלת כהונת ראש הממשלה יכולה לעמוד במבחן ההיגיון, אם היא מגיעה ביחד עם חיזוק מוסדי של עמדת ראש הממשלה על ידי (למשל) שימוש בשיטת ראש הרשימה הגדולה ביותר (רוזנטל, ICON-S-IL Blog, 21.12.2021).
בהינתן חיזק ראש הממשלה, מעבר לצמצום כוחה של הרשות המבצעת יש גם ליזום צעדים לחיזוק הרשות המחוקקת. אלה יכולים לכלול:
- הממשלה תמנה עד 20 שרים. הממשלה תוכל לצרף עד ארבעה שרים מקצועיים (לא ח״כים).
- הכנסת תאשר את מינוי כל אחד מהשרים לאחר שימוע.
- הכנסת רשאית לפטר כל שר ברוב של 70 חברי כנסת.

משמעות צעדים אלה, בעיקר האחרון בהם, היא מהפכנית: לא עוד אמון הפרלמנט בקואליציה ובקבינט כמכלול, אלא חיוב שרים בקבינט לתת דין וחשבון על תפקודם לפרלמנט (Cheibub, Martin, and Rasch 2015). זו העברת האחריותיות של תפקוד השרים מתוככי הקואליציה ומפלגותיה (Carroll and Cox 2012) אל הפרלמנט. המחקר ההשוואתי מראה כי ברוב המוחלט של המקרים הקואליציה יכולה לבלום הצבעות אי-אמון בשרים (ומהלכים אחרים המיועדים להרחיב את פיקוח הפרלמנט עליהם). עם זאת, עצם הצבעת אי-אמון בשר מסוים מסייעת להעלות נושאי מדיניות ציבורית עליהם אותו שר מופקד על סדר היום, ובכך לסייע לביקורת הכנסת (והציבור) על השלטון (Bauman and Nirel 2021b).

נושא נוסף בו ידונו הפאנלים אחרינו אך קשור בטבורו למה שאנו מציעים כאן, הוא הנושא של גמישות שינוי וכינון חוקי יסוד. על אף שנושא זה מקומו הטבעי הוא במסגרת הדיון על חוק-יסוד החקיקה, יש לזכור כי אין משמעות לשינוי משטרי כאשר ניתן ברוב רגיל ותוך יום וחצי לשנותו. לכן, כל רפורמה שנציע תצטרך להיות משולבת עם הגבלות על שינוי ותיקון חוקי היסוד.

אני מאחל לכולם.ן כנס מהנה ופורה. 

ביבליוגרפיה

רהט, גדעון, שלומית ברנע, חן פרידברג, עופר קניג (עורכים). (2013) תיקון שיטת הממשל. ירושלים: עם עובד והוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה.

רהט, גדעון (7/5/2021) ״ישראל מתפצלת״. https://www.idi.org.il/articles/25490

רוזנטל, מעוז. (21.12.2021). "החוק להגבלת כהונה של ראש ממשלה בישראל: מיסוד הנשיאותיזציה הישראלית". ICON-S-IL Blog.

Aberbach, Joel D, and Bert A Rockman. 1997. “Bureaucracy: Control, Responsiveness, Performance.” In: Designs for Democratic Stability: Studies in Viable Constitutionalism, eds. Abdo Baaklini and Helen Desfosses. New-York and London: M.E.

Sharp, 73–94

Barak, Yishai. 2021. Prime Ministerial Term Limits: An Institutional-Comparative Analysis. Program on Democratic Resilience and Development. Working Paper 6/21.

Brockington, David. 2004. “The Paradox of Proportional Representation: The Effect of Party Systems and Coalitions on Individuals’ Electoral Participation.” Political Studies 52(3): 469–90.

Carey, John M, and Simon Hix. 2011. “The Electoral Sweet Spot: Low-Magnitude Proportional Electoral Systems.” American Journal of Political Science 55(2): 383–97.

Carroll, Royce, and Gary W Cox. 2012. “Shadowing Ministers Monitoring Partners in Coalition Governments.” Comparative Political Studies 45(2): 220–36.

Cheibub, José Antonio, Shane Martin, and Bjørn Erik Rasch. 2015. “Government Selection and Executive Powers: Constitutional Design in Parliamentary Democracies.” West European Politics 38(5): 969–96.

Cox, Gary W, and Mathew D McCubbins. 2001. “Political Structure and Economic Policy: The Institutional Determinants of Policy Outcomes.” In Presidents, Parliamnets and Policy, Cambridge UK: Cambridge University Press, 21–63.

Dinas, Elias. 2021. “The Electoral System.” In The Oxford Handbook of Modern Greek Politics, eds. Kevin Featherstone and Dimitri A. Sotiropoulos. New-York: Oxford University Press, 203–18

Doron, Gideon. 2005. “Right as Opposed to Wrong as Opposed to Left: The Spatial Location of" Right Parties" on the Israeli Political Map.” Israel Studies 10(3): 29–53.

Elgie, Robert, and Gianluca Passarelli. 2019. “Presidentialisation: One Term, Two Uses–Between Deductive Exercise and Grand Historical Narrative.” Political Studies Review 17(2): 115–23.

———. 2020. “The Presidentialization of Political Executives.” In The Oxford Handbook of Political Executives, eds. Rudy B. Andeweg et al. Oxford, UK: Oxford University Press.

Hazan, Reuven Y. 2005. “The Failure of Presidential Parliamentarism: Constitutional versus Structural Presidentialization in Israel’s Parliamentary Democracy.” In The Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies, eds. Thomas Poguntke and Paul Webb. Oxford, UK: Oxford University Press, 287–310.

Huber, John D, and G Bingham Powell Jr. 1994. “Congruence between Citizens and Policymakers in Two Visions of Liberal Democracy.” World Politics: 291–326.

Nachmias, David, and Ori Arbel-Ganz. 2005. “The Crisis of Governance: Government Instability and the Civil Service.” Israel Affairs 11(2): 281–302.

Nirel, Lee R. and Meyrav Bauman. 2021a. Pre-Electoral Coalitions and Party Switching Limitations in Parliamentary Democracies. Program on Democratic Resilience and Development. Working Paper 6/21.

———. 2021b. Ministerial Non-Confidence Votes in Parliamentary Systems: A Comparative Analysis. Program on Democratic Resilience and Development. Working Paper 5/21.

Poguntke, Thomas, and Paul Webb. 2007. The Presidentialization of Politics : A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford: Oxford University Press.

Rosenthal, Maoz. 2014. “Policy Instability in a Comparative Perspective: The Context of Heresthetic.” Political Studies 62(1): 172–96.

———. 2016. Israel’s Governability Crisis: Quandaries, Unstructured Institutions, and Adaptation. MD: Lexington Books.

———. Voter Behavior and Prime Ministerial Elections in Israel: Results from a Public Survey. Program on Democratic Resilience and Development. Working Paper 7/21.

Shugart, Matthew S. 2011. Political-Institutional Reform in Israel: A Comparative Perspective. Israel Democracy Institute.

http://en.idi.org.il/media/1760789/IsraeliPoliticalReform_Shugart.pdf (July 12, 2015).

Shugart, Matthew S, and Rein Taagepera. 2017. Votes from Seats: Logical Models of Electoral Systems. Cambridge University Press.