הקצאות ורטיקליות - הקצאת שטחי ציבור במבנים מעורבי שימושים

לאחרונה החליטה הממשלה להכליל בחוק ההסדרים לשנת התקציב 2019 מספר צעדים רגולטוריים שמטרתם הגדלת היצע הדיור. הסוגיה המרכזית והטעונה ביותר שבהחלטת הממשלה ובתזכיר החוק היא הסדרת הנושא של הקצאת שטחי ציבור באופן ״ורטיקלי״ - כלומר, ששטחי הציבור - למטרות גני ילדים, צהרונים וכו׳ - יכללו בשטח שנבנה על ידי היזם, ולא על קרקע נפרדת שיועדה לתכליות אלה.

סוגיה חמה זו, המצויה במחלוקת בין האוצר לרשויות המקומיות נדונה במחקר חדש, שערכו ד"ר ניר מועלם, ד"ר איל סלינג'ר וגל נויהאוז-פוירשטיין, מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון, במימון ובתמיכת מכון גזית-גלוב לחקר נדל"ן בבינתחומי הרצליה. המחקר אשר הוצג על ידי החוקרים במסגרת שולחן עגול של מכון גזית-גלוב לחקר נדל"ן שנערך בתאריך 4 לפברואר 2018, בבינתחומי הרצליה, עוסק בתופעה של הקצאה רובדית של שטחי רצפות לצרכי ציבור במבנים מעורבי שימושים, המכונה בשם "הקצאה ורטיקלית". במפגש נכחו כ-130 משתתפים, ביניהם, נציגי משרדי ממשלה, מהנדסי ערים, אדריכלי ערים, מתכננים, עורכי דין, שמאים וחוקרים.

עו"ד עוזי סלמן, היועץ המשפטי של עיריית תל אביב-יפו; חדוה פיניש, סגנית מנהל התכנון באגף לתכנון אסטרטגי, בעיריית תל אביב-יפו ואריה קמיל, ממשרד קמיל-טרשנסקי-רפאל, שמאות מקרקעין ושירותי נדל"ן הגיבו לממצאי המחקר ונשאו דברים.

תופעת ההקצאות הוורטיקליות נפוצה מאוד בעולם, היא חדרה אל עולם התכנון הישראלי לפני כשני עשורים ומתעצמת בשנים האחרונות בשל המחסור בקרקע והגידול בצרכים.

על פי הצעת החוק, ועדות לתכנון ובניה יוסמכו לקבוע כי שטח מסוים בתוך הבניין יוקצה לשימוש ציבורי, ואף יירשם בבעלות הרשות המקומית. שטחי ציבור כוללים לעניין זה כל יעוד ציבורי העולה על הדעת (גנים, מעונות, שטחים למטרות ספורט, פנאי ועוד). ואולם, בעוד שעל הקרקע עצמה הרשויות לא צריכות לשלם ליזם, לפי תזכיר החוק יוטל על הרשויות המקומיות הנטל לשלם ליזם בגין עלויות הבניה היחסיות עבור השטחים הציבוריים, ורק לאחר שתשלום זה יתבצע יוכלו להעביר את השטח הציבורי (במבנה) לבעלותם.

השינוי המוצע צפוי להשפיע באופן דרמטי על מערכת היחסים העדינה שבין השלטון המקומי, יזמים ותושבים; כמו גם על מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי (הממשלה) לשלטון המקומי, שכן העברת נטל המימון של מבני ציבור או שטחי ציבור מהממשלה לרשויות המקומיות עשויה להעמיק את הפערים בין ערים חזקות שיכולות לשאת במימון לערים חלשות, שאינן יכולות לשאת במימון אלא אם יינתן להם תקציב ממשלתי לכך.

ד"ר ניר מועלם, ד"ר איל סלינג'ר וגל נויהאוז-פוירשטיין הציגו במפגש את עיקרי ממצאי המחקר אשר סוקר את נושא ההקצאות הוורטיקליות בישראל ובעולם, את הרקע להתפתחותן, אתגריהן ויתרונותיהן והשאלות התכנוניות, הציבוריות, המשפטיות, והשמאיות-כלכליות הקשורות בה. במסגרת המחקר בוצע מיפוי וניתוח של 58 תכניות במטרופולין תל אביב הכוללות הקצאה מהסוג המדובר. מרבית התכניות שאותרו היו באיזור גוש דן רבתי. במיוחד בולטות הערים רמת גן, תל אביב-יפו, ובת ים מבחינת הקצאת שטחי רצפות מבונים לצרכי ציבור. היתרונות המרכזיים של ההקצאה הוורטיקלית הם: צרכי ציבור נגישים וזמינים (כגון גן ילדים בבניין מגורים), ייצור שותפות עם בעלי קרקע פרטיים ופיתוח משאב עבור הרשות, פתרון להצפפה הגוברת ומחסור בשטחי קרקע, יכולת לקבל את השטחים הציבורים יחד עם פיתוח שאר השימושים. האתגרים המרכזיים כוללים: חוסר גמישות מבחינת עיתוי המימוש (תלות ביזם), חוסר גמישות מבחינת שימושים, התנהלות הרשות כחלק מבית משותף, עירוב ציבורי ופרטי המעורר שאלות תפקודיות וטענות בדבר מטרדים, חוסר הנחיות אחידות מגבוה, וחוסר בידע מקומי בדבר יישום הקצאות ורטיקליות ברמה המשפטית והשמאית.

ד״ר רונית לוין-שנור, מרצה בכירה ומומחית לקניין תכנון ובניה בבית ספר רדזינר למשפטים וחוקרת במכון גזית-גלוב לחקר נדל"ן במרכז הבינתחומי הרצליה, הנחתה את המפגש ואמרה כי בעוד שאין כל ספק שהסדרת הקצאת שימושים ציבוריים בבניינים פרטיים המיועדים למגורים או מסחר היא מהלך ראוי, הסדרת הנושא בתזכיר החוק מעוררת שאלות יסוד קשות: כיצד תשפיע הקצאת שטחי ציבור מבונים על יוקר המחייה ועל היצע הדירות? כיצד היא תשפיע על נשיגות (דיור בר השגה)? כיצד תשפיע על נגישות הציבור לשטחי ציבור, והשארת המרחב הציבורי פתוח לכל? שאלות אחרות נוגעות לשוויון בין יזמים שונים, ובין רשויות שונות לבין עצמם, לאור ההבדלים הגדולים ביניהן מבחינת ערכי קרקע. בעוד שרשויות מקומיות חזקות יוכלו לעמוד בנטל מוגבר זה - רשויות מקומיות חלשות עשויות להיפגע עוד יותר באופן יחסי, בשל חוסר יכולתן לשאת במימון הוצאות ההקמה של שטחי ציבור. שאלה חשובה נוספת נוגעת ביחס שבין הממשלה לרשויות המקומיות: האם יש לכפות עליהן באופן מלא את דרך הפיתוח הרצויה, או להותיר להן מרחב לשיקול דעת ולגמישות? בנוסף, הטלת נטל מימון הוצאות ההקמה של שטחי הציבור על הרשויות המקומיות מהווה נסיגה נוספת של המדינה מאחריותה הכללית לאספקת שטחי ציבור.

בנוסף, תזכיר החוק אינו מבטיח כי השטחים הללו יהיו נגישים באופן מלא לכלל הציבור, ולא רק לאוכלוסיית הפרויקט עצמו. "לא בטוח כי האינטרס הציבורי הוא להגדיל את נתח שטחי הציבור במבנים מעורבי-שימושים ללא הכרה", מסבירה ד"ר לוין-שנור, "שכן אף אם ייעשו מאמצים להנגישם לציבור, אין ספק שהדבר לא יתאפשר באופן מרבי". נוסף לכך קיימת עמימות בנוגע לסוגיות משפטיות כמו למשל, מעמד הרשות המקומית כ״דיירת״ בבית המשותף. האם תהיה לה זכות הצבעה כמו לכל הדיירים, באסיפת הדיירים? האם תוטל עליה חובת השתתפות במימון שירותים משותפים? ועוד.

עו"ד עוזי סלמן, היועץ המשפטי של עיריית תל אביב-יפו אמר כי "כאשר קרקע הופכת למשאב במחסור אין מנוס מלבד לקבל את הקרקע בדמות שטחים מובנים בבתים (הקצאות ורטיקליות). המדינה הבינה שלא ניתן בלי זה. תכנית המתאר הכוללנית (של תל אביב) לדעתי באה לתת מענה אחת ולתמיד לנושא של שטחים מבונים". בהקשר הקונקרטי ציין סלמן שפירוש לפיו התמורות יקוזזו מהיטל ההשבחה ולא יחושבו כהוצאה לצורך חישוב היטל השבחה לא יהיה. בכך התייחס לניסיונות קונקרטיים לפרשנות שמקודמים על ידי יזמים בעיר.

חדוה פיניש, סגנית מנהל התכנון באגף לתכנון אסטרטגי, בעיריית תל אביב-יפו ציינה כי "נקודת המוצא היא הצורך לתת מענה לצרכי הציבור". עוד אמרה כי "מה שמעניין הוא איכות ההקצאה. תכנית המתאר התייחסה לשטחים כאילו קיבלנו קרקע שהיא לכאורה בת קיימא שמאפשרת לעשות בה שימוש בכל עת ובאופן גמיש. את זה ניסינו להעביר או להמיר לנושא של שטחים ציבוריים בנויים. קובעים היקפים ולא שטחים ספציפיים. הצורך לשמור על גמישות הוא חשוב".

אריה קמיל, ממשרד קמיל-טרשנסקי-רפאל, שמאות מקרקעין ושירותי נדל"ן הדגיש כי "בתל אביב מדובר ביישום נוהג. בשנת 1998 הוגדרו הסעיפים כיצד מייצרים את שטחי הציבור בתוך מבנים. למעלה מ-20 שנים שיש כללים כיצד עושים את זה".