המערכת הפוליטית בישראל וחוסר יציבות פוליטי: פיצול אלקטורלי, אחדות מפלגתית ומנהיגות ראש הממשלה

ד"ר מעוז רוזנטל

בפרק שהתפרסם לאחרונה בספר ערוך בהוצאת Routledge –  העוסק בבחירות במזרח התיכון וצפון אפריקה – ניסיתי לבחון את הדרך בה ההתפתחות במעמדה המוסדי והתפקודי של עמדת (position) ראש הממשלה השפיעה על חוסר היציבות הפוליטי בישראל. הפרק עצמו מושגי בעיקרו ומנסה להבין ממעוף הציפור כיצד המערכת הפוליטית בישראל השתנתה לאורך השנים ואיתה הדרך בה פועלים ראשי ממשלה בישראל. הפרק מתאר את שינויים אלה כפונקציה של תפקוד המפלגות, פיצולה הפוליטי של הכנסת ופופולאריות ראש הממשלה בקרב מצביעי המפלגה בראשה הוא עומד. ככזה הפרק מהווה הזמנה למחקר מקיף יותר והשוואתי שיבחן את ההמשגות המוצעות בו ותקפותן האמפיריות מחץ לגבולות ישראל ובעזרת אינדיקטורים רבים יותר. מטרתו הצנועה של הפרק, היא להציג פרדוקס מרכזי בתפקוד השלטוני בישראל ולהציע יסודות עקרוניים לחשוב עליו. הפרדוקס סביבו נסוב הפרק הוא העובדה שבעוד שכל אחת מרמות השלטון בישראל חווה זעזועים רבים וחוסר יציבות מתמיד, מעמד ראש הממשלה בישראל נותר יציב יחסית למשטרים פרלמנטריים אחרים.

מעמד ראש הממשלה במשטרים פרלמנטריים אמור להיות כזה המשקף בכירות מסוימת של ראש המפלגה המרכיבה את הקואליציה, אך אדם זה אמור להיות ראשון בין שווים. זאת בניגוד למעמד המיוחד של נשיא במשטר הנשיאותי והחצי-נשיאותי. בספרי Israel's Governability Crisis שהתפרסם לקראת סוף 2016, עסקתי רבות במרכזיות מעמד ראש הממשלה במשטר בישראל כמחולל המרכזי של תהליכי מדיניות, וזאת בכפוף ליכולתו לתפעל את מפלגתו ואת הקואליציה התומכת בו ובממשלתו בכנסת. עמדו לנגד עיני הדוגמאות של רבין, אולמרט, שרון ונתניהו כראשי ממשלה הפועלים בעיקר כפותרי בעיות המנווטים בתוך חוסר היציבות הפוליטי בישראל. הראיתי שם כי ראשי ממשלה בישראל שידעו מה ברצונם להשיג ויכלו היו לתמרן בין קואליציות שונות ושחקני ווטו מוסדיים שונים, אכן עשו זאת תוך תמרון שולחן הממשלה, ועדות הכנסת ומשרדי הממשלה המרכזיים. בצורה זו שמר ראש הממשלה על עמדת הכוח שלו ושרד בתפקידו. הבעיות שהראיתי ביישום של מודל משילות זה היו שתיים: ראשית, היכולת של שחקני ווטו מפלגתיים להשפיע על סדר היום הפוליטי הישראלי חורגת הרבה מעבר לכוחם בכנסת, ושנית חוסר היכולת של ראשי הממשלה להוביל מהלך מתמיד של קבלת החלטות צופה פני עתיד, בשל הצורך לבסס את הישרדותם הפוליטית. בפרק הנוכחי אני מנסח מצע מושגי לבחינת פעילות ראשי הממשלה בישראל בהקשר מוסדי רחב יותר משעשיתי בזמנו בספר.

עובדה מרכזית לגבי ראשי ממשלה בישראל היא שבעת שכל המוסדות הפוליטיים הנבחרים בישראל חווים חוסר יציבות גבוה במונחים השוואתיים, עמדה זו נהנית מיציבות גבוהה במונחים השוואתיים. ב-73 שנים (כמניין השנים בעת כתיבת הפרק) כיהנו בישראל 24 כנסות, 36 ממשלות ו-76 הרכבי ממשלה מתחלפים. הנתון האחרון הוא הגבוה ביותר במשטרים הפרלמנטריים שהתפתחו לאחר מלחמת העולם השנייה עד זמננו אנו. לעומת חוסר יציבות כולל זה, בתפקיד ראש ממשלת ישראל כיהנו, נכון לזמן כתיבת הפרק, 13 אנשים בלבד. שניים מהם כיהנו בתפקיד מעל עשור. בפרק דנתי בהיבט אחד שמשפיע על פער יציבות זה: תוצאות הבחירות. השפעת תוצאות הבחירות מרכזית ליכולת ראש הממשלה למשול, היות והבחירות משקפות את פופולאריות ראש הממשלה יחסית למפלגתו, קובעות את גודל מפלגתו, את גודל המפלגה המתחרה במפלגת ראש הממשלה ואת רמת הפיצול בכנסת. ככל שמפלגת ראש הממשלה גדולה ונאמנה לו יותר, המפלגה המתחרה על הקמת הקואליציה קטנה יותר, ורמת הפיצול בכנסת גבוהה יותר; כך ראשי ממשלה נעזרים בחוסר היציבות הכללי כדי לייצב את הישרדותם בעמדת ראש הממשלה.

 בפרק עצמו אני מציג ארבעה סגנונות מנהיגות של ראשי ממשלה הנובעים מכוחם האלקטורלי ומושפעים מהסביבה המוסדית בה הם פועלים. סגנון אחד הוא של ראש ממשלה המהווה את המוביל בתוך קולקטיב מפלגתי בו כולם בעלי מעמד שווה וסיעות המפלגה מלוכדות סביב הקולקטיב המוביל. סגנון אחר הוא של ראש ממשלה העומד בראש מפלגה פופולארית יותר ממנו, המוביל אותה תוך תחרות פנימית מתמשכת. הסגנון השלישי שהצגתי הוא של ראש ממשלה פופולארי יותר ממפלגתו, אך משמרה כבסיס הארגוני-פוליטי לפעילותו. הסגנון האחרון הוא של ראש ממשלה ׳נשיאותי׳ שאינו תלוי במפלגתו ומוכן לפרקה ולהרכיבה אם הדבר מאפשר לו לשמר את תפקידו. כל אחד מסגנונות אלה שונה בהתנהלותו. ההיווצרות של כל אחד מהם תלויה בתמיכה בה קיבלו בבחירות ובמערכת יחסיהם עם מפלגתם. מרכיבים מרכזיים לטיפוסי המנהיגות הללו בהינתן תוצאות הבחירות, הם מרכיבים מוסדיים: פעילות מפלגת ראש הממשלה כמלוכדת סביב רעיון משותף או ממושמעת ופועלת להשיג אינטרסים משותפים, רמת הפרסונליות המערכתית ותרומתה ל"נשיאותיזציית" (=הפיכה לנשיאותית של) המוסדות הפוליטיים המרכזיים בה.

ההיסטוריה המגוונת של ישראל מספקת לנו מקרים שונים של ראשי ממשלה שפעלו באופן שונה בהינתן סדרת תנאים מוסדיים ופוליטיים שונה. משה שרת, לוי אשכול, וגולדה מאיר, פעלו כחלק מהקולקטיב שהוביל את מפא״י שהפכה למערך ולמעשה משלה בישראל עד 1977 – בהתאם לסגנון המנהיגות הראשון. החריג בתוך מבנה המנהיגות של מפא״י היה בן-גוריון, שפעל באופן ׳ראש ממשלתי׳, כלומר בסגנון המנהיגות השלישי, עד שאיבד את תמיכת מפלגתו. עוד פעלו בסגנון ה-׳ראש ממשלתי׳ מנחם בגין ורבין בכהונתו השנייה. שנות ה-90׳ והבחירה הישירה לראשות ממשלה הכניסו אל מאגר סגנונות המנהיגות של ראשי הממשלה בישראל  את הסגנון הנשיאותי, זהו סגנון המנהיגות הרביעי, עם ברק, נתניהו ושרון. ראשי ממשלה היו מנהיגי מפלגה עם סיעות שונות בתוכה ופופולארית יותר מהעומד בראשה, זהו סגנון המנהיגות השני, היו יצחק רבין בכהונתו הראשונה, יצחק שמיר, שמעון פרס ואהוד אולמרט.

ההבדל המהותי בין סגנונות מנהיגות אלה הוא השפעתם על היציבות המערכתית בישראל. ראשי ממשלה המתבססים יותר על מפלגותיהם יעוררו חוסר יציבות בקואליציה וסביב שולחן הממשלה במידה והפיצול הפוליטי רחב מספיק. הם יעשו זאת בכדי להקים ולהרכיב קואליציות בתוך כנסת נתונה ולשמר את עמדת מפלגתם. עם זאת, ליבת השליטה שלהם, כלומר המפלגה שהם עומדים בראשה, תיוותר יציבה. ככל שזו תהיה גדולה ודומיננטית יותר בקואליציה השלטונית כך תגבר השפעת ראש הממשלה על תהליך המדיניות. לעומת זאת, ראשי ממשלה ׳נשיאותיים׳ נוטים ליצור חוסר יציבות בכל סביבתם החל ממפלגתם, דרך שולחן הממשלה ובכנסת.

גם אם כמעט ואינו עוסק בכך, הפרק נכתב בתוככי המשבר הפוליטי של 2018-2022 שנסב רובו ככולו סביב החלטת בנימין נתניהו שלא לוותר על השאיפה להיות בתפקיד ראש הממשלה בישראל. סגנון מנהיגותו של נתניהו כאמור, משקף את מה שהתייחסתי אליו כאל סגנון נשיאותי. יכולתו אם כן לאחוז בתפקידו וכך לייצב את שליטתו הנמשכת (למעט בזמן קואליציית בנט-לפיד), הוביל לחוסר יציבות בהרכב הפרסונלי והמפלגתי סביב שולחן הממשלה, בהרכבה המפלגתי של הקואליציה התומכת בממשלה ובכנסת עצמה. האם הדבר ראוי או רצוי מבחינת בניית מנגנון מדיניות הפועל לטובת מעמדה האסטרטגי של ישראל, תוך קבלת החלטות מעמיקה וצופה פני עתיד? ישפטו בעצמם/ן הקוראים/ות הנבונים/ות.

---

ד"ר מעוז רוזנטל הוא מרצה בכיר במחלקה לפוליטיקה ותקשורת במכללה האקדמית הדסה ובבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן.

הרשומה מתבססת על הפרק הבא:

Rosenthal, M. (2023). Electoral fragmentation, party unity, and the prime minister’s political leadership. In: Cavatorta, F., & Resta, V. (Eds). Routledge Handbook on Elections in the Middle East and North Africa. New-York: Routledge. Pp. 97-108.