תגובותיהם של בכירים ברשויות המקומיות

בישראל למשבר הדיור

שרון גלעד, סער אלון-ברקת, ניצן פייביש, ושרה גולדברג

המאמצים בישראל להגדיל את מלאי הדירות מתרחשים תוך כדי משבר דיור בינלאומי. ברחבי העולם ערים צריכות להתמודד עם עליית מחירי הדיור המדירה את רגלי מעמד הביניים אל מחוץ לערים. הצעד הראשון בהתמודדות עם משבר הדיור ברור: יש להגדיל את מלאי הדיור; אבל, כידוע, זהו צעד מאוד קשה לביצוע. המחקר האקדמי מציע כי תופעה המכונהNIMBY (not in my backyard), מהווה אחד הגורמים המרכזיים למחסור בדיור. מקובל לומר שבעלי בתים ותושבים לא מעוניינים בהרחבה של הבנייה באזור מגוריהם עקב החשש שהדבר יוביל לירידת ערך הבתים שלהם (כבעלי דירות) או יפגע באיכות החיים שלהם (כדיירים). ובהתאמה, כי האחראים להחליט על מידת הצפיפות באזורי המגורים בערים–נבחרי הציבור ברשויות המקומיות—שואפים להבחר מחדש ולכן מתנגדים לציפוף הבנייה משום שהם מניחים שזהו רצון ואינטרס הבוחרים שלהם. ממצאי המחקר שלנו, שהתקבל לאחרונה לפרסום בכתב העת Political Geography, מראים תמונה שונה ומעוררת תקווה לפתרון משבר הדיור.

הממצאים מראים כי ההתנגדות לבנייה נובעת מדאגה של עובדי ונבחרי הציבור לתושבי העיר, וכי התנגדות זו ניתנת לפתרון על ידי השקעה מדינתית שתאפשר בנייה תוך כדי שמירה על איזון תקציבי ברשויות ותוך מתן חופש רב יותר לערים לקבוע את אופי הבנייה החדשה והייעוד שלה לטובת תושבים קיימים, שאין להם דירה בבעלותם.
במחקר שערכנו ניסינו להתחקות אחר הסיבות והתנאים המובילים לכך שנבחרים ועובדים בכירים ברשויות מקומיות תומכים או מתנגדים להרחבה וציפוף הבנייה בשטחי הרשות בה הם מכהנים או עובדים. לשם כך בחנו את עמדותיהם של נבחרי ציבור ופקידים בכירים בסוגיות של הרחבת וציפוף הבנייה ככלל, והעדפת בני המקום בזכאות לדיור בהישג יד בפרט.

המחקר שערכנו התמקד ב-20 רשויות מקומיות, השוכנות במרכז הארץ (מחוזות תל אביב ומרכז, להוציא העיר תל אביב-יפו עצמה), שמצבן הסוציו-אקונומי "ממוצע" עד "גבוה" (מדורגות באשכול חברתי-כלכלי 5 עד ,8לפי הלמ"ס). בחרנו להתמקד בערים אילו בשל העלות הגבוהה של הדיור בתחומן ובשל המחסור בדיור שמאפיין את האזור האמיד, יחסית, של מרכז הארץ, וכן לנוכח מאמצי הממשלה להגדיל את היצע הדיור באזור זה. המחקר כלל שאלונים וראיונות עם פקידים וחברי מועצות הערים. השתתפו במחקר 83 פקידים ו-64 חברי מועצה.

ממצאים עיקריים
ממצאי המחקר מצביעים על כך שככלל, הבכירים בשלטון המקומי מודאגים לנוכח עלות הדיור בישראל, וחושבים שהממשלה חייבת להציב את הבעיה הזו גבוה בסדר העדיפות שלה, ולמצוא לה פתרון. ככל שהדברים אמורים בתמיכה בציפוף הבנייה בעיר מצאנו תמיכה גבוהה יחסית בציפוף הבנייה בעיר, מעל ומעבר למה שנטען ונמצא במחקרים דומים בארה"ב. לצד זאת, מצאנו שחברי מועצה, בהשוואה לאנשי הדרג המקצועי הבכיר, תומכים פחות בציפוף הבנייה ובפרוייקטים של דיור בר-השגה ככלל, ויותר ביצירת הסדרים לדיור בהישג יד ייעודיים לטובת תושבים קיימים ("בני המקום") (ראו תרשים 1).

כמו כן, מצאנו הבדלים מסוימים בין אנשי המקצוע המתגוררים בעיר לבין כאלו שמתגוררים מחוצה לה. אנשי המקצוע המתגוררים בעיר נטו פחות לתמוך בבנייה למגורים בהישג-יד בהשוואה לאלו שגרים מחוצה לה (אם כי עדיין נטו לתמוך יותר בהשוואה לחברי המועצה). חשוב לציין שההבדלים הללו אינם מובהקים סטטיסטית, ולכן יש להתייחס אליהם בזהירות. יחד עם זאת, הם עשויים להצביע על כך שבכירים המתגוררים מחוץ לעיר פתוחים יותר להיענות ללחץ מהשלטון המרכזי.

תרשים 1: תמיכתם של בכירים בפרויקטים של דיור בר-השגה ברשות המקומית שלהם

הערה: בצד שמאל מוצגת התמיכה של הבכירים בבניה למגורים ופרויקטים של דיור בר-השגה (ברשות המקומית בה הם עובדים/משרתים). המדד מבוסס על מקבץ של שבעה פריטים בשאלון, הגרף מציג את אחוז המשיבים בעלי ציון הגבוה מאמצע הסקאלה של המדד; בצד ימין מוצגת מידת התמיכה של הבכירים בפרויקטים של דיור בר-השגה המיועדים לבני המקום (ברשות המקומית בה הם עובדים/משרתים). המדד מבוסס על מקבץ של שני פריטים בשאלון, הגרף מציג את אחוז המשיבים בעלי ציון הגבוה מאמצע הסקאלה של המדד.

הסיבות לתמיכת הבכירים במדיניות ציפוף ובדיור בר השגה, כפי שעולות מהשאלונים ומהראיונות, מגוונות. אחד הנימוקים החזקים ביותר שסיפקו בעלי תפקידים בכירים ברשויות המקומיות לתמיכתם במדיניות של ציפוף בניה ודיור בר השגה נגע לדאגתם לנוכח משבר הדיור הלאומי, ולעמדתם, לפיה הרשות המקומית צריכה לגלות אחריות ולתרום לפתרון הבעיה במגבלות יכולתה. בנוסף, בעלי תפקידים בכירים ברשויות המקומיות הביעו תמיכה בהרחבת הבנייה בעיר כאמצעי להצערת העיר. יותר מכך, הם היו מוכנים לתמוך בבניית דירות קטנות יותר, ובדיור בר השגה, כדי למשוך משפחות צעירות שיישארו בעיר ויתמכו בעסקיה, ולסייע למשפחות צעירות שכבר גרות בעיר להישאר בה.

הסיבות והנימוקים להתנגדות למדיניות ציפוף בניה ודיור בר השגה התחלקו לשתיים: כאלה המתמקדות בהשפעת מדיניות ציפוף הבניה ודיור בר השגה על תקציב העירייה ועל יכולתה לספק שירותים איכותיים, וכאלה המתמקדות בהשפעת המדיניות על המרקם הפיזי והחברתי של העיר. הן חברי מועצת העיר והן הפקידים הביעו חשש מהשפעות שליליות של ציפוף הבנייה על תקציב העירייה ועל איכות שירותיה. נבחרי הציבור הביעו חשש רב יותר מעצם השינוי במרקם הפיזי והחברתי של העיר.

בנוסף, מצאנו כי ההזדהות החברתית של המשתתפים עם תושבי העיר ועם מעמד הביניים בישראל הנה בעלת השפעה על עמדותיהם בנוגע לדיור, וכי משתנה זה מסביר חלק מן ההבדלים שמצאנו בעמדות של חברי מועצת העיר ופקידים שגרים בתוך ומחוץ לעיר. בדומה למחקר קודם של שרון גלעד ושל סער אלון-ברקת, מצאנו שהזהות וההזדהות האישית של המשיבים הנה גורם חשוב בעיצוב העדפות המדיניות שלהם בנושאי דיור ותכנון ובנייה. מרואיינים ומשיבים שראו את עצמם או את ילדיהם הבוגרים כמי שבאופן אישי נפגעים מהמחסור בדירות ומחירן הגבוה, נטו לתמוך יותר בציפוף הבנייה ובפרויקטים של דיור בהישג יד בערים שבהן הם מכהנים או עובדים. בדומה, משיבים שילדיהם הבגירים הינם בקבוצת הגיל שיותר מכל מזוהה עם משבר הדיור—צעירים בני 30 ומעלה—גם הם נטו לתמוך במידה רבה יותר מאחרים במדיניות של הרחבת הבנייה ודיור בהישג יד בעיר.

תובנות מהבכירים מציעות כי יש דרך להתקדם במאמצים לפתור את משבר הדיור. בכירים, חברי מועצת עיר ופקידים, ככלל רואים את החשיבות של הרחבת הבנייה בערים, אך אינם נכונים לפעול באופן שיפגע ביכולת העירייה לספק שירותים איכותיים לתושביה. בנוסף, כאמור, נבחרי ציבור נוטים להירתע מעצם השינוי במרקם הפיזי והחברתי של העיר, ונותנים משקל רב יותר לפתרונות דיור לטובת תושבים קיימים. לפיכך, הנחייה מהשלטון הארצי לבנייה של דירות נוספות, אשר מגיעה ללא מימון של תשתיות ושירותים, ותוך הצרת האוטונומיה של הרשות המקומית ביחס לאופייה העתידי של העיר, סביר שתקטין את נכונותם לשתף פעולה.

---

פרופ' שרון גלעד, מרצה וחוקרת בבית הספר פדרמן למדיניות ציבורית ובמחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית.

ד"ר סער אלון-ברקת, מרצה וחוקר במחלקה למינהל ומדיניות ציבורית, בית הספר למדעי המדינה, אוניברסיטת חיפה.

ניצן פייביש, תלמיד דוקטורט במחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית, ובמכון למחקר ע"ש הרי ס.טרומן למען קידום השלום.

ד"ר שרה גולדברג, תלמידת פוסט-דוקטורט בבית הספר פדרמן למדיניות ציבורית ובמחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית.

הרשומה מבוססת על מאמר זה:

Gilad, Sharon, Saar Alon-Barkat, Nitzan Faibish and Sarah Goldberg. 2022. “Leveraging city officials’ professional and social Identities to facilitate affordable housing”. Political Geography, 94: 102570. DOI: 10.1016/j.polgeo.2021.102570