הימנעות מאשמה, ניצול משברים, והטיפול הממשלתי בגל הראשון של מגפת הקורונה בישראל

משה מאור

במהלך הגל הראשון של מגפת הקורונה בישראל בחודשים פברואר-מאי 2020 אימצה הממשלה דפוסי משילות שלא היו מוסדרים (unregulated), מאורגנים, יעילים, מתואמים ושקופים (שמעתה יכונו כאן דפוסי משילות קלוקלים כיוון שאינם הולמים את עומק המשבר). למרות זאת, נחלה מדיניות הבלימה של הגל הראשון של המגיפה הצלחה יחסית במונחים של מספרי הנפטרים, וזה הפרדוקס שמאמר זה מנסה להסביר. הנחת היסוד שבבסיס הניתוח שלי היא שהאשמות מצד יריבים פוליטיים והציבור הרחב בדבר תגובת חסר ממשלתית מהוות איום משמעותי יותר על המוניטין של חברי הרשות המבצעת (קרי, ראש הממשלה והשרים הרלוונטיים) מאשר האשמות בגין תגובת יתר. ההסבר לכך הוא שהאשמות על תגובת חסר מצביעות על כישלון הממשלה במילוי החובה היסודית והמובהקת המוטלת עליה להגן על חיי אדם, ומשתמע מהאשמות אלו שהיא מחויבת לשחקנים פוליטיים, כלכליים או חברתיים מסוימים יותר מאשר לציבור הרחב. חברי ממשלה שרוצים להימנע מהאשמות כאלו ניצבים בפני תמריצים ליישם פתרונות מדיניות קיצוניים בעת משבר.

הטענה שמקדם מאמר זה היא שהבחירה באסטרטגיות האגרסיביות ביותר שבתפריט מהלכי המדיניות מיד בתחילתו של משבר משמעותי עשויה להגדיל את הסיכוי להצלחת מדיניות, אך לצידה גם את האפשרות להאשמות בדבר תגובת יתר. בנוסף, בחירה באסטרטגיות אלו עשויה "להגן" על חברי הממשלה מפני האשמות במדיניות חסר המוטחות במהלך המשבר, ומפני וועדות חקירה, עם סיום המשבר. לאחר יישום אסטרטגיות מדיניות אגרסיביות בתחילת במשבר, ובמיוחד כאשר המשבר מתרחש בצמתי הכרעה רגישים מבחינה פוליטית, מתרחב החלון לניצולו לצרכים פוליטיים. ניצול זה עשוי להתבטא, מיד לאחר אימוץ אסטרטגיות מדיניות אגרסיביות, באימוץ הסדרי משילות מסוימים לצורך צבירת עצמה פוליטית, תמיכה ציבורית ולגיטימציה בטווח הקצר. חברי ממשלה המצויים בתנאי אי-וודאות פוליטית, פועלים תחת תמריצים הולכים וגדלים לפנות לאפיקים כאלו שלמעשה כוללים מניפולציה של הסדרי משילות לצרכים פוליטיים.

הטענה הספציפית שנבחנת במאמר זה היא שהסדרי המשילות הקלוקלים שנקטה ממשלת ישראל במענה לגל הקורונה הראשון בתקופה שבין פברואר למאי 2020, הבטיחו לראש הממשלה בנימין נתניהו שליטה מוחלטת על ניהול המשבר ברמה האסטרטגית, ביססו את יכולתו לעצב את ההקשר הפסיכולוגי והרגשי של המשבר באמצעות הפחדת הציבור, והגנו עליו מפני חקירות עתידיות והאשמות נלוות. יישום דפוסי משילות קלוקלים היה אם כן אסטרטגיה אופטימלית מבחינה פוליטית כאשר בוחנים את מצבו האישי והפוליטי של ראש הממשלה באותה עת וכאשר לוקחים בחשבון את הוותק שלו בתפקיד ואת ניסיונו הרב בניהול משברים. על מנת לבדוק את מידת הסבירות של טענה זו ביצעתי ניתוח היסטורי-מוסדי, מלווה בראיונות עם נציגים נבחרים שכיהנו בתקופה הנבדקת.

הממצאים מראים כי בשלב מוקדם של התפרצות המגפה הפעיל ראש הממשלה בנימין נתניהו את אחד ממהלכי השליטה האגרסיביים ביותר ב"תפריט" המדיניות – הטלת סגר מוחלט על החברה והכלכלה – במטרה לבלום את התפשטות הנגיף ו"לשטח את העקומה". אומנם, מדינות רבות נקטו בצעדים דומים של סגר בתקופה זו, אולם הסדרי המשילות שיושמו לצד צעדי מדיניות אלו היו בהתאמה לחומרת הבעיה -- כלומר מוסדרים, מאורגנים, יעילים, מתואמים ושקופים – או לפחות נעשה ניסיון משמעותי להשיג יעדי משילות אלו. בניגוד לכך, נתניהו בחר לאמץ בעקביות הסדרי ממשל קלוקלים בכל אחד ואחד מהממדים המרכזיים של מושג המשילות (קרי, הסדרה, ארגון, יעילות, תיאום ושקיפות).

קבלת ההחלטות בזמן המשבר בוצעה לאור הנחיה ברורה של נתניהו: "הוריתי [לגורמי הבריאות] להעדיף תגובת יתר על פני תגובת חסר." הנחיה זו והתעקשותו של ראש הממשלה לנהל באופן בלעדי את משבר הקורונה, העניקה למעשה לו ולאנשי אמונו חירות מוחלטת בכל הנוגע להחלטות מדיניות ומשילות. תוצאה נוספת של התעקשות ראש הממשלה לנהל לבדו את המשבר הייתה החלטתו להימנע מהפעלת האסטרטגיה הלאומית להתמודדות עם מגפות שגובשה ב-2007 תחת השם "נחשול בריא". דוגמה לקבלת ההחלטות הכאוטית שנבעה מכך נצפתה ב-9 במארס, כאשר נקבעה תקנה המחייבת את כל השבים מחו"ל להיכנס לבידוד ביתי, אך לא נקבע איזה גוף ממשלתי יהיה אחראי על אכיפת ההחלטה. שר האוצר משה כחלון סיפק דוגמה נוספת לקבלת החלטות כאוטית: "הקרבנו את הכלכלה על מזבח הבריאות [...] כשאנחנו מתחילים להרגיש שהחברה האלה [אנשי משרד הבריאות] מגזימים, אני נותן הנחייה בניגוד למה שהם ביקשו."

בנוסף לכך, כתוצאה מההחלטה לא להפעיל את התוכנית למצבי חירום מ-2007, נפל רוב נטל הטיפול במשבר ברמת השטח על משרד הבריאות – משרד שעוסק לרוב בפעילות רגולטורית ונעדר לפיכך את היכולות הנדרשות לתפעול מערכות לוגיסטיות, לניהול מצבי חירום ולפיקוח על אספקת שירותי בריאות במצבי אי-ודאות. במהלך המשבר לא הצליח משרד הבריאות לגבש מדיניות ברורה, עקב יכולתו האסטרטגית החלשה. בנוסף לכך נמנע המשרד מהפעלת קופות החולים, שהן זרועו הביצועית, בביצוע בדיקות בקהילה. וכך, שלא במפתיע, כשל המשרד בארגון בדיקות קורונה בהיקף נרחב והיה רחוק מהשגת היעד של 30,000 בדיקות ביום שקבע ראש הממשלה; כמו כן, מערך הבדיקות של המשרד לא היה מהיר או מקיף דיו כדי לספק תמונה מדויקת של התפשטות הנגיף.

ממצאיי מראים גם שלא הוקם גוף תיאום מרכזי אלא מרכז בקרה שהופעל על ידי המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים וכלל צוותי משימה שהורכבו בין השאר מנציגים של צה"ל, ארגוני מתנדבים, יזמי היי-טק, אקדמאים ושאר מתנדבים. בהיעדר גוף תיאום מרכזי, קבלת ההחלטות נותרה בידי ראש הממשלה ומנכ"ל משרד הבריאות, בעוד שתפקיד הממשלה הוגבל לכדי פורום לדיונים. יצוין שחלק מהתיאום הופקד בידי המועצה לביטחון לאומי, אך זהו גוף מייעץ הכפוף לסמכותו של ראש הממשלה ואין לו ניסיון בניהול ובתיאום הטיפול במשברים לאומיים. מרחב התמרון הפוליטי של נתניהו גדל עוד יותר בעקבות הטלת חיסיון ל-30 שנה על כל הפרוטוקולים של דיוני הקבינט בנושא הקורונה. מעורבות המוסד והשב"כ בעניינים תפעוליים הייתה גורם נוסף שהבטיח את הסתרת המידע מהציבור, כיוון שהסוכנות המחמירה ביותר ברשת מדיניות מבחינת הגישה למידע היא זו שמכתיבה בדרך כלל את מידת הגישה שכל סוכנות אחרת הקשורה לרשת המדיניות (policy network) יכולה לספק.

אימוץ הסדרי המשילות הללו סייע לראש הממשלה נתניהו להימנע מהאשמות בדבר תגובת חסר ולנצל את המשבר לצרכים פוליטיים. כתוצאה מאימוץ הסדרי ממשל קלוקלים אלו נהנה נתניהו מרמות גבוהות של תמיכה ציבורית במהלך התקופה הנבדקת, דבר שסייע לו להקים "ממשלת חירום לאומית". במונחי תועלתו האישית, התאפשר לנתניהו לדחות את הליכי משפטו. העובדה שראש ממשלה וותיק ועתיר ניסיון בניהול משברים אימץ דפוסי משילות קלוקלים בכל אחד ואחד מממדי המשילות מאפשרת להסיק כי הייתה זו אסטרטגיה פוליטית מכוונת שאכן קצרה הצלחה ברמה הפוליטית והאישית. מסקנה זו לא הייתה אפשרית אם חלק קטן ככל שיהיה מדפוסי המשילות של הסדרה, ארגון, יעילות, תיאום ושקיפות, היה מושג.

יצוין כי ההקשר הייחודי של ההתמודדות עם גל הקורונה הראשון בישראל במהלך אחד המשברים הפוליטיים והחוקתיים המשמעותיים ביותר מאז הקמת המדינה גורע בבירור מהאפשרות להכללה של מסקנות המאמר. ההקשר הפוליטי הישראלי אכן ייחודי מכדי שיהיה בר-השוואה, ולכן החשיבות התיאורטית והאמפירית שלו מוגבלת למדי. אף על פי כן, גם השיקולים הפוליטיים הציניים של ראש הרשות המבצעת ושריו, כאשר הם מתמודדים עם משבר עמוק בעוד עתידם הפוליטי והאישי מוטל על הכף, ראויים למחקר תיאורטי כמו גם אמפירי.

--

משה מאור הוא פרופסור מן המניין במחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית ומופקד הקתדרה למנהל ציבורי ע"ש משפחת וולפסון.

הרשומה מתבססת על המאמר הבא:

Maor, Moshe. 2021. Blame Avoidance, Crisis Exploitation, and COVID-19 Governance Response in Israel.” Israel Studies Review, 36 (3): 84-105.
https://doi.org/10.3167/isr.2021.360303