מה עשיתם בזמן הקורונה? מעורבות שרי הממשלה בגל הראשון של משבר הקורונה

אילנה שפייזמן

בזמן משבר הציבור חווה חששות גדולים יחד עם אי וודאות. תחושות אלו היו חזקות שבעתיים בזמן הגל הראשון של משבר הקורונה בישראל כאשר המידע אודות המגפה והדרכים להתמודד עמה היה מועט. בתקופות כגון אלו הציבור מצפה מהממשלה – ראש הממשלה והשרים – שתתגייס ותעשה הכל כדי להתמודד עם המשבר ולצמצם את הנזקים. אנחנו מצפים משרים להיות מעורבים במשבר (כגון שרי הבריאות, האוצר והחינוך), ליזום פתרונות, להיות מעורבים בנעשה. עם זאת, מחקרים קודמים הראו שלעיתים קרובות הדבר איננו כך.. בתקופות בהן אין משבר רק חלק משרי הממשלה מעורבים באופן אינטנסיבי בקביעת המדיניות שנעשית במשרד עליו הם אמונים. רוב השרים נותנים לפקידות לנהל את העניינים ומתערבים רק כאשר נוצרות בעיות שדורשות מעורבות מידית. יתרה מזאת, מרבית השרים כמעט ולא עוסקים בעניינים שנמצאים תחת אחריותם של שרים אחרים. האם בזמן משבר, ובייחוד משבר כה חריף כמו משבר הקורונה, מגמה זו תשתנה, כך שהשרים יהיו מעורבים יותר הן בנושאים שנוגעים אליהם במישרין והן בנושאים נוספים בהם הממשלה עוסקת?

כדי לענות על שאלה זו, במאמר שהתקבל לאחרונה לכתב העת European Journal of Political Research, בחנתי את מידת המעורבות של שרי הממשלה בגל הראשון של משבר הקורונה, במרץ-מאי 2020. חילקתי את שרי הממשלה לשלוש קטגוריות – שרים שיש להם חלק מרכזי בניהול המשבר, כמו שרי האוצר והבריאות; שרים שמעורבותם חשובה אך אין להם חלק מרכזי בניהול המשבר, כמו שר החינוך או שר הרווחה; ושרים שכמעט ואין להם נגיעה למשבר, כמו שר האנרגיה והשר להגנת הסביבה. במידה והמשבר רותם את השרים לפעולה הרי שנצפה לראות כי כל השרים, ללא קשר למידת מרכזיותם בניהול המשבר, יהיו מעורבים בניהול המשבר באופן כללי וללא קשר לסמכות הקונקרטית שלהם. לצד זה, מצופה כי שרים מרכזיים בניהול המשבר יהיו מעורבים יותר מאשר בתקופות שבהן אין משבר בנושאים הקשורים לענייני משרדם.

הפרוטוקולים המלאים של הדיונים של שרי הממשלה בישיבות הממשלה הם עדין חסויים, והמידע שעומד לרשותנו מתבסס על פרוטוקולים חלקיים אותם פרסמה מזכירות הממשלה וכן על החלטות הממשלה שעברו. למרות המידע החסר, החומרים הקיימים מאפשרים בחינה של מעורבות השרים בזמן הגל הראשון של הקורונה. בפן החיובי הממשלה ככלל הייתה פעילה יותר בזמן המשבר מאשר לפניו. היא העבירה יותר החלטות ונפגשה יותר פעמים. כמו כן השרים שמרכזיים לניהול המשבר היו פעילים יותר מאשר לפני המשבר בכל הקשור להחלטות ממשל. כך לדוגמא שר הבריאות העביר כ 50 החלטות לעומת כשלוש בשלושת החודשים שקדמו למשבר הקורונה. לבסוף, השרים הגבירו את הנוכחות שלהם בישיבות הממשלה. אם לפני המשבר חלק מהשרים הגיעו רק למחצית מישיבות הממשלה, הרי שבזמן המשבר הייתה נוכחות כמעט מלאה. אבל כאשר מסתכלים מעבר להחלטות הממשלה, החלטות שנראה היה כי אין ברירה אלא לקבל על מנת לנהל את המשבר, ומעבר לנוכחות השרים, התמונה שמתקבלת מעט עגומה.

מרבית השרים לא היו מעורבים בנושאים שלא נגעו למדיניות הקשורה למשרדם. הם כמעט ולא השתתפו באופן פעיל בדיוני הממשלה, לא שאלו שאלות ולא העירו הערות. ייתכן שממצא זה יכול להסביר את העובדה שכמעט ולא היה ערעור על הקו שהוביל משרד הבריאות בזמן הגל הראשון. דפוס זה התקיים לא רק בקרב שרים ללא נגיעה ישירה למשבר אלא גם בקרב שרים מרכזיים יותר בניהול המשבר. כך לדוגמא, שר החינוך רפי פרץ לא הביע את עמדתו באף דיון לא על נושא משרדו ולא על נושאים אחרים. מרבית השרים שהיו מרכזיים לניהול המשבר לא השתתפו באופן פעיל בדיונים ונתנו לפקידות להציג את עמדת המשרד. כך אף על פי ששר הבריאות אחראי להחלטות ממשלה רבות הוא כמעט ולא הציג אף אחת מהן בפני השרים האחרים. במצטבר, כאשר בודקים את מעורבות השרים בזמן הגל הראשון מגלים כי המעורבות היא נמוכה. מעורבות גבוהה נצפתה רק כאשר הדרישות מהשרים נמוכות (נוכחות) או כאשר לשרים אין ברירה והם חייבים להיות מעורבים על מנת לנהל את המשבר.

ממצאים אלו תואמים את דו"ח מבקר המדינה על הגל הראשון והשני של משבר הקורונה. המבקר מצא כי בפני השרים הוצג רק תרחיש פעולה אחד והשרים לא ערערו עליו. העדר המעורבות של שר החינוך מסבירה בין היתר את הבעיות שנמצאו בתפקוד מערכת החינוך בזמן משבר או את הפתיחה המאוחרת של חטיבות הביניים.

בין האזרחים לציבור בדמוקרטיה ישנו חוזה בלתי כתוב. האזרחים בוחרים בנציגים והנציגים פועלים על מנת לקדם את האינטרסים של האזרחים. בזמן משבר חוזה זה מקבל משנה תוקף. אם כפי שנמצא במחקר, בזמן משבר כה חמור מרבית שרי הממשלה לא היו מעורבים בניהול המשבר, הרי שהדבר עשוי להצביע על בעיה חמורה באחריותיות ועל השלכות על אמון הציבור בנבחריו. במידה ויפורסמו הפרוטוקולים של קבינט הקורונה שהוקם החל מהגל השלישי ניתן יהיה לבחון האם מעורבות השרים השתנתה בממשלת החליפין של גנץ ונתניהו או בממשלת השינוי של נפתלי בנט.

--
ד"ר אילנה שפייזמן היא מרצה במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר אילן
הרשומה מבוססת על המאמר:
Shpaizman, Ilana. Forthcoming. "Duty calls but not for all: The policy involvement of cabinet ministers during crisis." European Journal of Political Research. https://doi.org/10.1111/1475-6765.12518