האם נשק הסנקציות האמריקאיות יעיל?

קסניה סבטלובה | 10 במרץ, 2021

Photos: Kremlin.ru | CC BY 4.0

בדיוק כפי שהבטיח, נשיא ארה"ב ג'ו ביידן החל את הקדנציה במינוף משמעותי של זכויות האדם בארה"ב ובעולם. צמד המילים "זכויות אדם", אשר כמעט ולא נשמע במהלך כהונתו של דונלד טראמפ, שזור עתה בכל שיחה שמקיים מזכיר המדינה, אנטוני בלינקן, וכמעט בכל נאום של הנשיא עצמו.

לאור האמור לעיל, ההתנגשות בין וושינגטון לבין מספר מדינות, אשר חלקן יריבות וחלקן ידידות וותיקות, בנושא הפרה בוטה של זכויות אדם היה בלתי נמנע. במהלך השבוע האחרון סנקציות חדשות הושתו על שורה של בכירים בא-ריאד ובמוסקבה, בעקבות הרצח של העיתונאי ג'מאל חשוקג'י ב-2018 וניסיון ההרעלה של מנהיג האופוזיציה אלכסיי נבאלני ב-2020. הסנקציות לא הושתו על יורש העצר מחמד בין-סלמאן, למרות הממצאים של דוח המודיעין האמריקאי אשר מצביע על קשר ישיר בין הנסיך לצוות המחסלים. במקרה של רוסיה, השמות של שבעת הבכירים (ביניהם גם סרגיי קיריינקו, ר"מ רוסיה בעבר, שני סגני שר ההגנה, ראש שירות הביטחון FSB והתובע הכללי של רוסיה) התווספו לרשימה ארוכה של בכירי הממשל ואנשי העסקים שכבר מככבים ברשימת הסנקציות האמריקאית תקופה ארוכה. גם האיחוד האירופי הצטרף למהלך זה שהובילה ארה"ב והשית סנקציות דומות על רוסיה. רוסיה גינתה את הסנקציות החדשות והבטיחה לנקוט ב"צעדים דומים". לעומת זאת בסעודיה התקשורת והבכירים אינם מגיבים בינתיים, כנראה שמתקשים להכיל את החדשות.

מכך עולות שאלות רבות. מה היא מידת ההשפעה של הסנקציות הללו בפועל ומה מטרתן? האם יש להן יעד ברור ומוגדר? האם הצעדים הללו מלווים גם במדיניות עקבית? מה הן תוצאות הלוואי של עיצומים אישיים וכלכליים (כגון התקרבות בלתי רצויה בין בנות בריתה של ארה"ב לרוסיה, סין או איראן)

1. הסנקציות לא יגרמו להפלת המשטר הרוסי או הסעודי - כפי שהן לעולם לא גרמו להפלתו של כל משטר אחר בעולם, אך הן כן יכולות לגרום לנזק כלכלי ומדיני מסויים.

לארה"ב יש ניסיון רב עם הטלת סנקציות נגד "המדינות הסוררות" - כמו איראן, צפון קוריאה, סוריה, לוב, רוסיה ואחרות. צעדי ענישה אלו מופנים נגד מוסדות המדינה, בכיריה, חברות ואנשי עסקים שפועלים בתחומה או מטעמה. לסנקציות הכלכליות יש השפעה שלילית קשה על המדינות הללו, אך השורה התחתונה היא שהמדינות בדרך כלל "מסתדרות" ומצליחות לשרוד למרות הסנקציות, ומי שנושא בנטל העיצומים הם האזרחים של אותה המדינה. כך למשל ב-2014 ארה"ב הטילה סנקציות כלכליות רחבות על רוסיה, התל"ג הרוסי ירד ב-6% (על פי דוח בלומברג).

יחד עם זאת, לא ניתן להוכיח איזה תפקיד מילאו הסנקציות בירידת התל"ג, כמו גם מה הייתה מידת ההשפעה של מחירי הנפט הנמוכים על כך. בעקבות הסנקציות שהטילו ארה"ב והאיחוד האירופי, רמת החיים של האזרח הרוסי הממוצע ירדה באופן משמעותי והרובל טיפס למעלה. אך לאחר זמן מה המטבע הרוסי התייצב והמדינה מצאה דרכים שונות לייבא את הסחורות "האסורות" ולייצא את סחורותיה שלה. כס השלטון של פוטין לא הזדעזע כתוצאה מהסנקציות הנרחבות, אשר כללו אז את חברות האנרגיה, מספר בנקים חשובים ואנשי עסקים מובילים, אלא הוא המשיך להחזיק את מושכות השלטון באופן יציב. ככל הנראה, בוושינגטון ובבריסל לא מכוונים לזעזוע שכזה, וייתכן שהם אף חוששים מתנודות חדות מדי ברוסיה. כך גם לגבי סעודיה, אין לממשל האמריקאי שום כוונה להוביל להחלפת המשטר. אפילו באיראן, הלחץ המקסימלי אשר הופעל על השלטון על-ידי הממשל האמריקאי הקודם לא נועד למטרה הזאת. ניתן לתהות אילו השלטון אכן היה קורס - דבר שטרם קרה, זאת על אף שארה"ב מטילה על איראן סנקציות במשך שנים רבות, האם אכן היה ניתן לרשום זאת לזכותן של הסנקציות או שמא לזכותם של גורמים אחרים.

הסנקציות אכן יכולות לגרום לנזק כלכלי מסוים. הנזק הזה לא תמיד מורגש מיד, זאת מכיוון שבמקרים רבים מדובר במניעת גישה לטכנולוגיות חדישות, השקעות עתידיות ושיתופי פעולה. במקרה של רוסיה, הסנקציות הרגישות ביותר הן אלה שמונעות מחברות הנפט והגז הרוסיות גישה לטכנולוגיות מערביות מתקדמות כמו מכונות כבדות, פצלי הנפט ופטרוכימיה. סנקציות אלו פוגעות בשרשראות אספקה רוסיות ומונעות מהמדינה התקדמות מדעית וטכנולוגית משמעותית. כתוצאה מכך נוצר פער משמעותי של 10 עד 15 שנים בין רוסיה לעולם המערבי בתחומים הללו.

2. סנקציות יכולות לגרום לאפקט מסוים אם הן חלק ממדיניות סדורה

הסנקציות עובדות רק אם יש עוד צדדים השותפים להן. לחץ מצד מדינה אחת, גם אם מדובר במדינה החזקה בעולם, אינו שווה ערך ללחץ רחב יותר שמגיע ממספר כיוונים. במקרה של רוסיה, האיחוד האירופי פעל בתיאום עם ארה"ב והטיל סנקציות על הבכירים הרוסיים שהיו קשורים להרעלתו או רדיפתו של אלכסיי נבאלני. נראה שאירופה תתקשה לעמוד בסנקציות הכלכליות שהוטלו על רוסיה, במיוחד אם מדובר בצינור הגז "הזרם הצפוני-2", שהוא צינור גז באורך של 1,200 ק"מ ובהשקעה של 11 מיליארד דולר, שאמור להעביר 55 מיליארד מטרים מעוקבים של גז טבעי מהעיר הרוסית ויבורג לעיר הגרמנית גריפסוואלד. הצינור אמור לספק גז ל-26 מיליון בתים ברחבי האיחוד האירופי. ענקית האנרגיה הרוסית "גזפרום", חברה ממשלתית, היא המרוויחה העיקרית מהפרויקט. מדובר בפרויקט אנרגיה חשוב אשר יאפשר לרוסיה לעקוף את אוקראינה ולהזרים גז ישירות לאירופה. מספר מדינות באירופה, ובראשן גרמניה, תמכו מאוד בפרויקט הרוסי השאפתני וכעת סנקציות שניוניות עלולות לפגוע בחברות האירופיות. נראה כי אירופה נמצאת בפני בחירה קשה ביותר.

תופעות הלוואי של הסנקציות - בריתות חדשות ולא צפויות

לסנקציות יש גם אפקט הפוך - הן גורמות למדינה שנתונה תחת סנקציות לפנות לאזורים ושווקים אחרים. לדוגמה, מאז שנת 2014 רוסיה הגבירה באופן משמעותי מאוד את פעילותה במזרח-התיכון ובאפריקה. בשנים הללו הגדילה את מעורבותה במספר מדינות ערביות ואפריקאיות, הרחיבה את הנמל שלה בטרטוס הסורית ורק לאחרונה חתמה הסכם עם ממשלת סודאן על הקמת בסיס צבאי ימי בפורט סודאן. רוסיה פועלת גם ברפובליקה המרכז אפריקאית ובמדינות נוספות, זאת מכיוון שהיא זקוקה לשווקים חדשים עבור התוצרת שלה (ובמיוחד לנשק שלה).

כמובן שאפריקה והמזרח-התיכון אינם יכולים להחליף את הגישה לשווקים האירופאים והאמריקאים, אך הפניה של רוסיה לאזורים אלה יוצרת לארה"ב ולאירופה בעיות חדשות - הצרפתים מודאגים מאוד מהחדירה הרוסית לאפריקה, והאמריקאים מתמודדים עם הפעילות הרוסית בסוריה ובמצרים. בריתות חדשות ומשונות עשויות להיווצר בנסיבות אלו בין המדינות שנפגעו מהסנקציות האמריקאיות, גם ללא ניתוק ממשי של יחסים עם ארה"ב. כך למשל בשנת 2015 סעודיה ומצרים, אשר נפגעו שתיהן ממדיניותו של נשיא אובמה, החלו לחמם את היחסים עם רוסיה ועם סין. לכן גם אם בשלב הנוכחי המדינות הללו לא צפויות "לעבור צד", ארה"ב עדיין תצטרך להתמודד עם מציאות שונה ומאתגרת.

לסיכום, ניתן לומר שמבחינת המדינות המערביות סנקציות כלכליות ואישיות הן כמעט הכלי היחיד הזמין להן שיכול להפעיל לחץ על מדינות אחרות המפרות זכויות אדם, מפתחות נשק להשמדה המונית או מאיימות על שכנותיהן. הכלי הזה לא מושלם והוא יכול לספק תוצאות רצויות רק במידה והסנקציות הן חלק בלתי נפרד ממדיניות כוללת ועקבית ואם גם מדינות אחרות תומכות בהן. במקרה של רוסיה, ניכר שהסנקציות לא נחלו הצלחה רבה בכל מה שקשור לשינוי ההתנהלות של הממשל, ככל הנראה זה לא יקרה גם בעתיד. המשטר הרוסי שרד את הסנקציות עד כה, וגם אם נפגע כלכלית, הצליח לשנס את מותניו ולהמשיך הלאה.

נכתב על ידי קסניה סבטלובה, עמיתת מחקר במכון למדיניות ואסטרטגיה, הבינתחומי הרצליה

מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>

לחזרה למסמך התובנות המלא יש ללחוץ כאן >>