המשמר הלאומי: ערעור הממלכתיות בישראל
ד"ר מיכאל מילשטיין
3 באפריל, 2023
אחת המסקנות המרכזיות שהופקו מאירועי "שומר החומות" (מאי 2021) הייתה הצורך בחיזוק ביטחון הפנים בישראל במגוון היבטים: יכולת פעולה, תפיסות הפעלה והיקף הכוחות המוקצים לטובת אותה המשימה. בעקבות הפרות הסדר הרחבות שפרצו לפני שנתיים בערים המעורבות וביישובים הערבים ולוו בחיכוכים אלימים בין אזרחים ערבים ליהודים ולכוחות הביטחון, הועלתה הצעה להקים גוף שיהיה אמון על אתגרים דומים - בשגרה ובעיקר בחירום.
בשבועות האחרונים הואץ הדיון לגבי הקמת המשמר הלאומי שאמור לכאורה לתת מענה לפער האסטרטגי שנחשף ב-2021. ואולם, קידום היוזמה לא נעשה על בסיס תכנית עבודה סדורה ומפורטת אלא על יסוד נסיבות פוליטיות, ובראשן הבטחת ראש הממשלה לשר לביטחון לאומי כי הקמת המשמר הלאומי תקודם בתמורה לשימור שרידות הממשלה, וזאת לאחר החלטת נתניהו להשהות את החקיקה בהקשרי הרפורמה המשפטית. האופן שבו מקודם הרעיון מעורר שיח ציבורי נוקב נוכח ההכרה כי מדובר במהלך שנועד - בחלקו או ברובו - לשרת צרכים פוליטיים, וכי לגוף העתידי עלולה להיות זיקה הדוקה לישות פוליטית או אף כפיפות ישירה אליה.
ההחלטה - רבת העמימות עד כה - עלולה להביא לערעור הנחות היסוד שעל בסיסן נוסדה ישראל ו ואפשרו שימור היציבות הפנימית במדינה וניהול יחסים בריאים בין הדרג המדיני למערכות הביטחון. במסגרת הזאת מתחדדות שאלות הכפיפות של המשמר הלאומי וכן הרכבו הצפוי (לא ברור האם הגוף הזה יבוסס על יחידות הפועלות כיום במסגרת מג"ב, מערך מילואים או כוחות חדשים שיוקמו). אם תיווצר כפיפות - ולו חלקית או סמלית - של אותו הגוף לישות פוליטית, ובפרט השר לביטחון לאומי, קל וחומר אם יונהגו נהלים מיוחדים בכל הנוגע לגיוס, להגדרת המשימות, לדפוסי הפעולה ולפיקוד על אותה היחידה - מדובר יהיה בתקדים שלילי.
לא צריך להרחיק כדי לבחון דוגמאות שאמורות לשמש נורות אזהרה בהקשר למשמר הלאומי. המזרח-התיכון רווי בגופים ביטחוניים שנאמנותם הבסיסית היא לישויות פוליטיות - למשטר או לשליט - ואשר לרוב נפרדים מהצבאות הממלכתיים של אותן המדינה, ורובם עוטה צבע אידיאולוגי דומה לזה של השלטון. כאלה למשל הם משמרות הרפובליקה בסוריה (ובעיראק בעבר), וכן משמרות המהפכה באיראן. בישראל נמנעו תקדימים דומים בעקבות החלטתו ההיסטורית של בן-גוריון ב-1948 לפירוק כלל המחתרות ושילובן בצה"ל.
קיים קו ישיר המחבר בין הרעיון להכפפת המשמר הלאומי לשר לביטחון לאומי לבין ההחלטה שהתקבלה באחרונה בדבר פיצול סמכויות יחידת מתאם פעולות הממשלה בשטחים בין שר הביטחון לשר סמוטריץ'. בשני המקרים מדובר בערעור אחדות הפיקוד בגופים ביטחוניים, מהלך הזורע בלבול במערכות שקיומן מבוסס על סמכות אחת ברורה. יתרה מכך המהלכים המקודמים מלווים במעורבות תקדימית של ישויות פוליטיות בניהול אותם גורמים. אם לא די בכך בשני המקרים לשרים המקדמים את השינויים יש ניסיון מוגבל עד אפסי בסוגיות ביטחון, דבר שבלט בשורת התבטאויות ומהלכים של השניים.
הרמיזות שהועלו ולפיהן המשמר הלאומי עתיד להתמקד, לצד טיפול במשברים דומים לאלה שהתרחשו במבצע "שומר החומות", גם במיגור הפשיעה והאלימות בחברה הערבית ובהתרופפות המשילות הניכרת בה, מעצימות את סימני השאלה לגבי מהותו של אותו הגוף. אין עוררין כי הכרסום בסמכות המדינה במוקדים רבים בחברה הערבית, ובפרט בקרב הציבור הבדואי בדרום, מהווה אתגר אסטרטגי המחייב מענה מהיר. ואולם, כינון גוף שתכליתו המובהקת תהיה אכיפת מרות על מגזר מסוים - כפי הנראה עם מידה מוגבלת (אם בכלל) של דיאלוג ושיתוף-פעולה עם החברה הערבית - מגלם פוטנציאל להגברת המתח בינה למדינה במקום להפחתתו.
בעיה נוספת מגולמת בכך שהמאמץ להקמת המשמר הלאומי לא מלווה בעבודת מטה מעמיקה הנדרשת במהלך אסטרטגי מעין זה. ההחלטה בנושא מחייבת קיצוץ רוחבי של עד 1.5% בכלל משרדי הממשלה (לפי התכנון עלות הקמת המשמר הלאומי נאמדת בכמיליארד ₪); מבוצעת כשהמשטרה עצמה מצויה במשבר עמוק נוכח מתח קשה בין הדרג הפיקודי בה לשר לביטחון לאומי, לצד פערים חמורים בהיבטי כוח אדם ותנאי שירות (בעיות שעליהן התריע מפכ"ל המשטרה בהתייחסות שגיבש לגבי הקמת המשמר הלאומי); והמהלך כולו מעורר דאגה בקרב גורמים בינ"ל, ובראשם הממשל האמריקאי, שגם כך יחסיו עם ממשלת ישראל טעונים על רקע קידום הרפורמה המשפטית והתבטאויות חריפות שנשמעו מצד שרים בממשלה בהקשר הפלסטיני.
בבואם לעצב את דיוקנו של המשמר הלאומי, מומלץ לקברניטי המדינה ללמוד הן מההיסטוריה של מדינת ישראל והן ממגמות העומק בחברה הישראלית. ראשית כאמור, אסור שתהיה כפיפות ישירה - ולו קלה או סמלית - של יחידה ביטחונית לישות פוליטית, אלא לדרג הביטחוני העליון, ובמקרה של המשמר הלאומי - למפכ"ל המשטרה. שנית, חיוני ששלב ההקמה ילווה בשיח מעמיק עם נציגי החברה הערבית, דבר שיסייע לקבלת המשמר הלאומי, לשיתוף פעולה עימו, ובעתיד הרחוק אולי אף להשתלבות אזרחים ערבים במסגרתו כחלק מעיצוב בריא יותר של יחסי קהילה-משטרה.
קידום המשמר הלאומי בהתאם למתווה המסתמן כמועדף על השר בן-גביר, כלומר בכפיפות ישירה אליו, צפוי לתרום להעמקת השבר החריף בחברה הישראלית; להגביר את הבלבול בקרב מערכות הביטחון (שהעמיקה עוד יותר בעקבות פרשת פיטורי שר הביטחון); וכאמור עלול להקצין את הביקורת החיצונית כלפי ישראל בטענה שדגם המשטר בה משתנה לרעה. ללא שמירה על העקרונות שפורטו, עלולה ישראל למצוא עצמה בקירבה מסוכנת לדגמים הרווחים במשטרים שבהם קרסה הדמוקרטיה או לא הייתה קיימת מעולם.
נכתב ע"י ד"ר מיכאל מילשטיין, חוקר בכיר במכון למדיניות ואסטרטגיה
מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>
