השפל הכלכלי בעידן הקורונה

פרופ' רפי מלניק | 5 במאי 2020

המשבר הכלכלי אליו נכנס העולם וכלכלת ישראל בתוכו, בעקבות פריצת מגפת הקורונה וההתמודדות עמה, מציב בפנינו אתגר שטרם התנסינו בו בעידן המודרני. כלכלנים מכירים בעובדה שמחזורים עסקיים של גאות ושפל הם חלק ממציאות חיינו ושיש בכוחם של זעזועים, להעביר את המשק מגאות לשפל וההיפך. להבנת המחזוריות פותחו מודלים תיאורטיים ובמקביל, כלי מדיניות לייצוב המשק; אולם, השפל בו אנו נמצאים שונה תכלית שינוי מהמוכר לנו. הפעילות הכלכלית נבלמה, לא בשל בעיה כלכלית יסודית כלשהי בה יש לטפל - לדוגמא הכשל בשווקים הפיננסיים בשנים 2008-2009, אלא כי ממשלות ציוו על סגירת הפעילות הכלכלית, על מנת לבלום את התפשטות המגפה ולשמור, עד כמה שניתן, על בריאות הציבור, כלומר, המגבלה היא בצד ההיצע. להבנה בסיסית זו שלוש השלכות: א) המדיניות המוכרת להתמודדות עם שפל כלכלי לא יעילה בשלב זה, משום שאין בכוחה להפעיל את גלגלי הכלכלה, כל עוד עובדים מצויים בסגר; ב) עומק השפל כאורך התקופה שהציבור יצטרך לשהות בביתו ואינו מורשה לחזור לעבודה; וג) רק בשלב השני, כשמצב הסגר יסתיים, נצטרך לעצב מדיניות להחזרת המשק לתעסוקה מלאה ולצמיחה.

אין דרך אחידה לאמוד את הפגיעה הכלכלית הצפויה ממגפת הקורונה; ניתן לערוך אומדן של הפגיעה הראשונית בשלב הראשון בו אנחנו נמצאים. בלוח 1 אנו משווים בין ירידת התוצר^[1] הנאמד, על ידי קרן המטבע הבינלאומי ה-IMF, לשנת 2020, לפגיעה שספג העולם במשבר הפיננסי הגדול בשנת 2009.

מהלוח עולה שמשבר הקורונה עמוק יותר מהמשבר הפיננסי של 2009, שנחשב למשבר הגדול ביותר מאז שנות ה-30 של המאה ה-20. עצמת ירידת ההכנסות ב-2020 לא נצפתה בתקופה שאחרי מלחמת העולם השנייה, ומדובר על זעזוע חסר תקדים. אי-הוודאות הכרוכה בהתנהגות המגיפה מחד, ובמדיניות הכלכלית/רפואית מאידך, מונעת מאתנו לחשב אומדן אמין להשפעה הכוללת של המגיפה.

אם נניח שללא המגיפה, כלכלת ישראל היתה צומחת ב-2020 בשיעור של 3.5%, אזי על פי אומדן ה-IMF הפסד פוטנציאל התוצר נאמד ב-137.2 מיליארד ₪. גישה חלופית לחישוב הפגיעה היא על פי אומדן הפסד ההכנסה הישיר: בהתחשב בתוצר החודשי של ישראל ובהנחה שהפעילות הכלכלית בחודשים מרץ אפריל היתה בין שליש למחצית מהנורמה, אזי הפסד התוצר נאמד בין 116.7 ל-163.3 מיליארדי ₪. יש לציין שזהו אומדן מצרפי והוא אינו מתחלק באופן שוויוני; לכן, הפער בהתחלקות ההכנסות בישראל, שהיה מהגבוהים בקרב מדינות ה-OECD, יחמיר.

עוד בולט מלוח 1, שהביצועים הטובים של כלכלת ישראל במשבר של 2009, בו צמיחת המשק הישראלי אמנם ירדה, אך הייתה עדיין חיובית בניגוד למדינות האחרות בהן הצמיחה היתה שלילית, הרי שב-2020 אומדן הפגיעה בישראל דומה לזה של יתר המדינות. בניגוד למצב הכלכלי עת פרץ משבר שנת 2009, בו נהנתה ישראל ממצב משופר - כולל תקציב מאוזן, הרי שהיום אנו נכנסים למשבר עם גירעון מבני חריג, המקטין את דרגות החופש שלנו בהתמודדות עם המשבר.

חשוב להפריד את יעדי וכלי המדיניות בשלבים השונים, משום שהמתאים לשלב הראשון, אינו מתאים לשלב השני וההיפך. כאמור, השלב הראשון הוא כל עוד אנחנו במצב של מגבלה על התעסוקה, והשני כאשר המגבלות תשתחררנה.

יעדי המדיניות בשלב הראשון הם:

1. למנוע פשיטת רגל של עסקים בריאים ביסודם.
   
   
2. הספקת אמצעי קיום מינימליים לאוכלוסיות שנפגעו.
   
   
3. תחזוקת מערכת הבריאות.

למרות שכלי המדיניות הקונבנציונליים, המדיניות המוניטרית של בנק ישראל והמדיניות הפיסקלית של הממשלה, אינם יעילים להתמודדות עם המצב בשלב הראשון. אין זה אומר שאין תפקיד לבנק המרכזי ולממשלה. ההיפך הוא הנכון; תפקידם חיוני להקטנת הנזק ולעזור לציבור לעבור את התקופה, בפגיעה מינימלית אפשרית.

תפקיד בנק ישראל הוא למנוע, בעזרת כל הכלים שברשותו, הדרדרות למשבר פיננסי, קרי, פגיעה בתפקוד הבנקים וגופים פיננסים אחרים. זו מטרה עליונה משום שהמחקר הכלכלי מלמד שמיתון המלווה במשבר פיננסי, תמיד קשה יותר מאשר בלעדיו. בנק ישראל יכול למנוע את המשבר הפיננסי על ידי הספקת הנזילות הנדרשת לשוק. הוא לא צריך להירתע מלנקוט בצעדים לא קונבנציונליים כגון "הרחבה כמותית", שפירושה רכישה, בשוק הפתוח, של אגרות חוב מכל הסוגים - ממשלתיים ועסקיים. הבנק צריך להעמיד מקורות נדיבים למתן אשראי על ידי מערכת הבנקים, בריבית שאינה חורגת מריבית בנק ישראל ובמקרה קיצון, גם להלוות ישירות לממשלה^[2].

תפקיד הממשלה הוא למנוע, ככל הניתן, שעסקים בריאים ביסודם, יתמוטטו. ההיגיון הכלכלי בכך הוא שהתאוששות עסקים לאחר פשיטת רגל קשה וממושכת, מנציחה שיעור אבטלה גבוה לטווח ארוך. הממשלה צריכה להכריז על מורטוריום לתשלום חובות, מסים, ארנונה, משכנתאות והסדרים מיוחדים לשכר דירה, שיימשך כל עוד אנחנו בשלב הזה. עליה לספק למובטלים ולאוכלוסיות החלשות אמצעי קיום מינימליים, כדי שיחזיקו מעמד, כל עוד אנו מצויים בשלב הזה. אופיו של הזעזוע הכלכלי שאנחנו חווים הוא כזה שלא היה ניתן לרכוש ביטוח להתגונן מפניו וזהו מצב בו הממשלה צריכה לספק הגנה. לא כל האוכלוסיות נפגעו מהסגר במידה שווה; השכירים שפוטרו או יצאו לחל"ת מקבלים מהביטוח הלאומי דמי אבטלה; ואילו חלק מהעצמאים, בעיקר הקטנים, נותרו ללא רזרבות ממוניות וצריכים התייחסות מיוחדת. חשוב לא להפעיל אמצעים אוניברסליים כי אין ביכולתם להבחן בין האוכלוסיות הנזקקות לאחרים לכן הם בזבזנים. לבסוף, הממשלה צריכה לממן את צרכי הבריאות הנדרשים כדי להתמודד עם המגפה. מתן אמצעים הדרושים למערכת הבריאות כדי שתתפקד כנדרש, על רקע מצבה ההתחלתי הלא משופר, הכרחי, לא רק משיקולים הומניים אלא גם מהשיקולים הכלכליים.

מהאמור לעיל נובע שבשלב הראשון יגדל גירעון הממשלה בצורה משמעותית, זאת בשל שילוב של ירידת הכנסות ותוספת הוצאות. על רקע מצב הגירעון בראשית המשבר, הגירעון יטפס לשיעור דו סיפרתי ב-2020. אם ניקח בחשבון ירידה בהכנסות ממסים בחודשים מרץ-אפריל - שאני מעריך בכ-41 מיליארד ₪, ואם נוסיף את התוספת לדמי אבטלה ולחל"ת על רקע הגירעון המבני של המגזר הציבורי בתחילת המשבר, הגירעון יגיע לכ-12 אחוזי תוצר^[3]. חשוב לציין שאין להתייחס לגידול הגרעון כאל בעיה, אלא כחלק מהפתרון הנדרש כדי להתמודד עם המצב שנוצר, בדומה לחולה סרטן העובר טיפול כימי.

קשה להעריך את אורכו של השלב הנוכחי היות והדבר תלוי בהתפתחות המגפה, אך בכל שלב צריך לשקול את המחיר הבריאותי במונחי חיי אדם ואת המחיר הכלכלי, שאף הוא יכול להימדד בחיי אדם. כאמור, ככל ששלב זה יתארך, כך המחיר הכלכלי יאמיר. בנייר זה אין בכוונתי להרחיב אודות מתווה היציאה מהמצב הנוכחי מעבר למה שנכתב בנדון.^[4] בזמן כתיבת נייר זה נראה שתהליך היציאה מהסגר החל וחלק משמעותי מהפעילות הכלכלית תתאפשר במגבלות הנדרשות, כל עוד קיימת סכנה להתפרצות מחודשת של המגפה.

נשאלת השאלה, האם סיום מגבלות ההיצע והאפשרות לחזרה לפעילות נורמלית כשלעצמה, יספיקו כדי להחזיר את המשק לתעסוקה מלאה? תחזיות ה-IMF ושל בנק ישראל לצמיחה בשנת 2021, שנעשו תחת הנחות שונות, אופטימיות למדי. ה-IMF חוזה שיעורי צמיחה של 4.7% בארה"ב ובגוש האירו, וממוצע גבוה מזה במדינות הסמן^[5]. תחזית ה-IMF לכלכלת ישראל היא 5% ואילו זו של בנק ישראל 8.7%. אני חושש שהערכות אלה מבוססות על כך שהכניסה למשבר לא נבעה מבעיה כלכלית מוגדרת, ומכאן שהאפשרות של כוח העבודה לחזור למצב טרם המשבר, תהיה חלקה וללא הפרעות מיוחדות. אציין מספר נקודות להטלת ספק באופטימיות זו:

• ההתמודדות עם אתגר החזרת המשק לתעסוקה מלאה, יהיה ממושך.^[6] ניסיון שוק העבודה מצביע על כך שהחזרה לתעסוקה מלאה תהיה הססנית ואטית. מעסיקים ימתינו בטרם יחזירו את העובדים, עד שאי הוודאות תקטן. כמו כן, סביר להניח שעסקים ינצלו את המצב שנוצר לתהליכי התייעלות ולשינוי שיטות עבודה, שיתבטאו בהקטנת התעסוקה ולכן, בשיעורי אבטלה גבוהים, לפרק זמן ממושך (במונחי שנים).
  
  
• שינוי תפיסת משקי הבית לגבי הכנסתם; שיעורי האבטלה הגבוהים, אי הביטחון התעסוקתי ואי הוודאות בשוק העבודה, יקטינו את צפיות הציבור להכנסה עתידית,^[7] מה שיקטין את הביקוש לצריכה פרטית.
  
  
• משבר הקורונה גרם לירידה חדה בשווקי הנכסים ולכך תהיה השפעת רכוש שלילית על הצריכה הפרטית. כמו כן, רצון הציבור לשקם את החיסכון שנשחק, יביא להקטנת הביקוש לצריכה פרטית.
  
  
• הססנות המגזר העסקי בכל הנוגע להשקעות; רמת ההשקעות במגזר העסקי היתה נמוכה מאוד ערב משבר הקורונה. יש לצפות שמצב זה יתמיד אחריו, כלומר, שאין לצפות לעלייה בשיעור השקעות המגזר העסקי עד להתייצבות המצב.
  
  
• גם בתחום היצוא יתעוררו קשיים על רקע המיתון הכלכלי בעולם וירידת הסחר העולמי.
  
  
• רצון הממשלה לחזור להקטנת משקל החוב הציבורי, יגרום לריסון יחסי של הצריכה הציבורית ולרצון לעליית שיעורי המס.

מכל הסיבות הללו אני מצפה שמגבלת ההיצע, שאפיינה את השלב הראשון של המשבר, תיהפך לבעיית ביקוש בשלב השני. על רקע אבחון בסיסי זה יש לדון ביעדים ובמדיניות הנדרשת לשלב השני.

יעדי המדיניות בשלב השני:

1. החזרת המשק לתעסוקה מלאה.
   
   
2. עליית המשק על תהליך צמיחה המובל על גידול הפריון.

אתגר הממשלה ובנק ישראל הוא לשנות במהירות את התפיסה הכלכלית שהתאימה למציאות השנים האחרונות, אך אינה מתאימה לטיפול במשבר הנוכחי. הזמנים אינם כתיקונם ואין לסמוך רק על כוחות השוק, שללא סיוע מסיבי של הממשלה ובנק ישראל, יוכלו להוציא אותנו מהמיתון הכלכלי המתהווה מול עיננו. כאמור, בטווח המידי צריכה המדיניות לפעול לשיקום הביקוש המצרפי, כדי להחזיר את המשק לתעסוקה מלאה.

צעד המתאים לשני היעדים שהצבנו הוא ליזום השקעות ממשלתיות מסיביות בתשתיות משקיות. צורך זה נובע הן מהרצון לעודד את הביקושים במשק, והן על מנת לסייע למשק לעלות על מסלול צמיחה מובל שיפורים בפריון. השקעות אלה נחוצות גם בשל הפיגור במלאי הון ציבורי ביחס למדינות הסמן. המחסור בתשתיות ציבוריות בכלל ובתשתיות תחבורה בפרט, נמצא כגורם חשוב בהסבר פער הפריון הקיים בישראל מול מדינות הסמן. היקף ההשקעות בתשתיות הנדרש הוא פי שניים ממה שהממשלה מבצעת בפועל. בשנים האחרונות השקיעה הממשלה כ-2% תוצר, ואילו ההשקעה הנדרשת היא 4% תוצר, כלומר כ-56 מיליארד ₪ לשנה. עליית המשק הישראלי לתהליך צמיחה מובלת על ידי שיפור הפריון, היא הגורם היחיד שיכול להביא לעליית רמת החיים בישראל, לאורך זמן.

גם בשלב הזה על הממשלה להעמיד מקורות ממשלתיים למתן אשראי על ידי המערכת הפיננסית. הלוואות חייבות להינתן בריבית מינימלית כדי לאפשר לעסקים שנפגעו לחזור לתפקוד, במהירות המקסימלית. כמו כן, על בנק ישראל מוטל תפקיד חיוני בהספקת הנזילות הנדרשת כדי שפשיטות רגל, שצפויות להתרחש במפעלים ועסקים, תבאנה לאי תשלום הלוואות ותתגלגלנה למשבר פיננסי. כאמור, אם ניקלע למשבר פיננסי, יהיה המיתון חריף וממושך יותר.

חשוב לדאוג שכח העבודה הנמצא בחל"ת יחזור למקומות העבודה המקוריים. יש להניח שמי שהוצאו לחל"ת הם עובדים טובים ורצויים במקומות עבודתם. הממשלה צריכה לתמרץ העסקתם מחדש של העובדים הנמצאים בחל"ת. חזרה מהירה למקום העבודה תשמר את יחס העובד-מעביד, שהוא קשר חיוני בשוק העבודה. לא סביר שתהיה כאן הצלחה מלאה כי אין לפסול, ואפילו רצוי לאפשר, תהליכי התייעלות בשוליים.

משבר הקורונה הגדילה את המודעות למצב השברירי של מערכת הרווחה והבריאות. הקצאת מקורות בתקציב המדינה, בשני התחומים, עומדת בעדיפות גבוהה.

יעד של צמיחה מובל שיפורים בפריון מחייב ביצוע רפורמות משקיות רחבות היקף. ברי שרפורמות עולות כסף, אבל, במצב הנוכחי, זה לא צריך להפוך לגורם מרתיע. הרפורמות דרושות כדי ליעל את תפקוד השווקים המקומיים ולהגדיל את התחרותיות בענפים שונים. זו גם הזדמנות לטפל במונופולין ובענפים שנהנים מהגנה לא מידתית.

יש לדחות לפחות בשנתיים - כלומר עד לתקציב 2023 - טיפול בחוב הציבורי שייווצר, הן כתוצאה מגירעונות שייווצרו בשלב הראשון, והן מאלה שבשלב השני. ניסיון להקדים את הטיפול בחוב יפריע לחזרה המהירה לתעסוקה מלאה ולעליית המשק לצמיחה מובלת פריון.

לבסוף, נשאלת השאלה כמה זה יעלה לנו, או מה סדר גודל של תקציב, שמותר לנו להוציא, מבלי לסכן את היציבות הפיננסית של המשק? בעמדת המוצא, החוב הציבורי של ישראל עמד על כ-60% תוצר; להישג זה הגענו לאחר מאמץ ארוך וממושך. הסיבה הבסיסית למאמץ שנעשה הייתה לאפשר למשק את דרגות החופש התקציביות, כדי להתמודד עם אתגר בסדר גודל של זה העומד בפנינו. אני מעריך שגם אם החוב יטפס עד ל-80% תוצר, תוספת של כ-280 מיליארד ₪, לא תדרדר לחוסר יציבות פיננסית והחוב יהיה עדיין נמוך מחלק גדול של מדינות ה-OECD. צריך אומץ מנהיגותי על מנת לבצע את התכנית המוצעת, אך האלטרנטיבה צפויה להיות קשה מאוד ובעיקר מיותרת.

[1] ניתן להחליף את המונח תוצר במונח הכנסה בלי לפגוע בניתוח

[2] צעד קיצוני זה, נשק יום הדין, אם יופעל, יצריך שינוי חקיקה

[3] ככל הנראה, זה אומדן חסר

[4] לעניין זה ראה נייר עבודה שהוכן על ידי מכון אהרון למדיניות כלכלית שבמרכז הבינתחומי - "עיקרי מדיניות כלכלית ליציאה מהסגר"

[5] מדינות אירופיות שהוגדרו על ידי מכון אהרון כברות השוואה לישראל. מדיניות הסמן כוללות את אוסטריה, אירלנד, בלגיה, דנמרק, הולנד, פינלנד ושוודיה

[6] שוק העבודה מאופיין בתהליכי התאמה ממושכים; המונח המקצועי לתופעה זו הוא Hysteresis

[7] ירידה בהכנסה הפרמננטית

נכתב ע"י פרופ' רפי מלניק

מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>

לחזרה למסמך התובנות יש ללחוץ כאן >>