אתגר הגרעין האיראני - חלופות למדיניות ארה"ב ומשמעויות לישראל

אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 11 במאי, 2020

^{Photo: Khamenei.ir | The White House}

ארה"ב היא מעצמת העל היחידה המרכזת בידיה את העוצמות הדרושות כדי לייצר לחץ ומנופים אפקטיביים - מדיניים וצבאיים - לבלימת תכנית הגרעין של איראן ומדיניותה המזיקה באזור.

מסמך זה מציג שלוש חלופות בסיסיות למדיניות אמריקאית (הנוכחית ושתיים אפשריות). החלופות משקפות שלושה הגיונות להתמודדות עם האתגר הגובר שמציבה איראן. זאת, במיוחד על רקע הרחבת תכניתה הגרעינית תוך צמצום זמן הפריצה לנשק לחודשים בודדים, בתרחיש קיצון בו טהראן תחליט לבצע זאת.

המסמך אינו ניסיון להעריך כיצד תפעל ארה"ב, אלא נועד להעשיר ולפתח את החשיבה על דרכי ההתמודדות עם איראן, ועל המשמעויות הרלבנטיות לישראל.

לחץ כלכלי מרבי (המדיניות הנוכחית)

עיקרי החלופה: החרפת הלחצים הכלכליים על איראן, תוך ניצול מצוקתה חסרת התקדים בצל משבר הקורונה. זאת, תוך הרתעתה ממהלכי כוח אזוריים, ותגובה צבאית במקרים של אבידות אמריקאיות. השלב הבא, המסתמן במסגרת המערכה, הוא ניסיון לכפות השבה של הסנקציות הבינ"ל נגד איראן ('סנפבק') לקראת הסתיו.

מטרות ה"לחץ המקסימלי" רחבות ביותר (12 הנקודות של פומפאו), ובהן: דרישה מאיראן לוותר כליל על הזכות להעשרת אוראניום, להפסיק את תמיכתה בארגוני טרור ולהסיג את כוחותיה ושלוחיה ממדינות האזור. ברמה ההצהרתית יעדי ארה"ב עמומים יותר, באופן המשקף נכונות לנהל עליהם מו"מ: לגרום לאיראן להתנהג כ"מדינה נורמלית" ולהשיג הסכם גרעין חדש.

ניתוח החלופה: בניגוד לכל ההערכות לפיהן משטר הסנקציות יתמוטט בעקבות פרישת ארה"ב מהסכם הגרעין, הממשל הצליח באמצעות מערכת נוקשה של סנקציות שניוניות, להסב פגיעה כלכלית חסרת תקדים במשטר האיראני, ולייצר עליו מנוף לחץ משמעותי ביותר.

למרות זאת, עד כה הלחץ הכבד השיג מטרות הפוכות. איראן מסרבת לחזור למו"מ עד שלא יוסרו ממנה הסנקציות, ומאז קיץ 2019 הפכה אגרסיבית יותר הן באזור, במיוחד במפרץ, והן בגרעין, כשהחלה להרחיב בהדרגה את תכניתה הגרעינית, תוך הפרה גוברת של מחויבויותיה בהסכם הגרעין.

ההערכה המובילה היא כי איראן ממתינה לבחירות בארה"ב, בתקווה לניצחון המועמד הדמוקרטי שיחזור להסכם הגרעין ויסיר את הסנקציות. עד אז היא צוברת מנופים וקלפי מיקוח ולא תשוב לשולחן המו"מ. ועדיין, המשטר נמצא תחת לחץ עצום, שהחריף דרמטית בצל משבר הקורונה, וייאלץ להתמודד עם הסנקציות לפחות עד אמצע 2021, אפילו בתרחיש של חילופי שלטון ו"העברת מקל" בין ממשלים בארה"ב.

חלופת הלחץ המרבי סובלת ממתחים פנימיים, ששוחקים את יעילותה. יעדי הפתיחה המקסימליסטים של הממשל - מבחינת ההיקף (גרעין ואזור) והעומק (אפס העשרה, למשל) - אינם ריאליים ומייצרים "עומס יתר" על מכשיר הסנקציות, באופן שפוגע בסיכוייהן להניע את המשטר האיראני לציית לדרישות. מעבר לכך, נראה כי יעדים רחבים אלה נתפסים בטהראן כביטוי מעשי וככסות למדיניות של שינוי משטר (חרף הכחשות הממשל) ורק מחזקות בראיית בכיריו את חוסר התוחלת שבשיח עם ארה"ב.

בחלופה זאת בולט היעדרו של איום צבאי אמין, בזיקה להתקדמות איראן בגרעין. למרות סיכול סלימאני ניכרת רתיעתו של הממשל והנשיא אישית מהפעלת כוח נגד איראן, כל עוד היא אינה פוגעת בחיילים אמריקאים. התבססות על מנוף הסנקציות ללא שילוב של איום צבאי אמין פוגעת ביעילות האסטרטגיה כולה ובסיכויי הצלחתה.

"מקלות" ו"וגזרים"

עיקרי החלופה: "הגדלת המקל" באמצעות שימור והרחבת הסנקציות תוך ניצול משבר הקורונה להעצמת האפקט, בשילוב איום צבאי אמין, לפחות ביחס להתקדמות איראן בגרעין.

הגזרים - מיקוד הסנקציות לסוגיית הגרעין בלבד, תוך המשך בלימת איראן באזור באמצעות הרתעה ומהלכים אופרטיביים (עיבוי כוחות, צעדי תגובה). התמקדות בתיקון הליקויים המסוכנים של הסכם הגרעין (סעיפי ה"שקיעה" ופיקוח בתחום הנשק). אפשרות למחווה כלכלית ממוקדת שתחזיר את איראן לשולחן.

ניתוח החלופה: ההיגיון המרכזי הוא החזרת המיקוד לאיום הגרעין, על חשבון האתגר האזורי. זאת, על בסיס ההבנה כי איום הצטיידות המשטר האסלאמי ביכולות גרעין, משמעותי יותר, בסדרי גודל, אפילו מאתגר התבססות איראן והתעצמות שלוחיה.

החלופה משקפת נסיגה מתפיסה של "מקסימום לחץ" להשגת "מקסימום יעדים" ומגישה של "הכל או כלום", מחשש שיובילו למבוי סתום. במקום זאת, ארה"ב בוחרת באסטרטגיה דיפרנציאלית, הכוללת סדרי עדיפויות, שילוב בין "מקלות" ו"גזרים", מהלכי בלימה ותמריצים, והסדרים חלקיים או זמניים, שבמאזן כולל ישפר את המאזן האסטרטגי מול איראן.

שינוי משטר

עיקרי החלופה: ארה"ב מגיעה למסקנה כי לא ניתן להביא לשינוי במדיניותו המזיקה של המשטר באזור ובתחום הגרעין - הנשענת על מניעים אידיאולוגיים, דתיים ומהפכניים - אלא באמצעות החלפתו. הממשל נחלץ לגבש תוכנית רחבה מגובה במשאבים (שאינה קיימת כיום) לחיזוק גורמי אופוזיציה באיראן.

ניתוח החלופה: "פתיחת מבערים" אמריקאית במאמץ לקדם שינוי משטר תזוהה על ידי טהראן וצפויה לחזק את נחישותה להצטייד בגרעין כערובה לשרידות המשטר, ואת התבצרותו בסירובו לחזור למו"מ.

אליבא דכולי עלמא, למדיניות שינוי משטר באיראן, ייקח זמן רב לייצר אותו, אם בכלל. עד אז, נראה כי חלופה זו אינה מציעה פתרון להתקדמות איראן בגרעין. לפיכך, שאלה מרכזית היא האם במקביל לחתירה לשינוי משטר ארה"ב תהיה נכונה לנקוט בכל הצעדים, כולל צבאיים, לעצירת תכנית הגרעין? או שמובלעת בחלופה זו נכונות לא מוצהרת להימנע מהצורך לטפל מיידית בבעיית הגרעין, כיוון שהיא ממילא תיפתר בבוא העת, ועד אז, במשתמע, ניתן להכילה.

משמעויות לישראל

ישראל נדרשת להיכנס לדיאלוג דחוף עם הממשל האמריקאי כדי להגיע עמו לתאום מלא על אסטרטגיה רבתי, לבלימת איראן בגרעין ולהתמודדות עם האתגרים הגוברים שהיא מציבה.

מצד אחד אסטרטגיה כזו צריכה לנצל את החולשה חסרת התקדים בה מצוי המשטר האיראני ואת הלחצים הפנימיים עמם הוא מתמודד, שעשויים לשוב ולפרוץ בשוך משבר הקורונה. מצד שני, עליה למקסם את השפעת מערכת הלחצים, באמצעות שילוב בין כלים כלכליים (הסנקציות), צבאיים (איום צבאי אמין) ומדיניים (מיקוד הדרישות מאיראן, רתימת מדינות אירופה).

ארה"ב וישראל צריכות לשוב ולהציב בעדיפות עליונה את אתגר הגרעין האיראני. ישנה תחושה כי בשתי המדינות סוגיית הגרעין נדחקה מראש סדר העדיפויות המדיני-בטחוני, לטובת בלימת איראן באזור (בסוריה ובעיראק). בניגוד למהלכי איראן באזור, אותם נדרש להמשיך לסכל באמצעים אופרטיביים, תהליך התגרענותה הוא זה שעלול להוביל לשינוי יסודי בכללי המשחק במזה"ת ולמחוק את כל הישגי המב"מ (המערכה בין המלחמות).

חשוב שישראל תיזום שיח דומה גם עם צוות מדיניות החוץ של המועמד הדמוקרטי, ביידן, שמצטייר כמי שמוכן לקבל את ליקוייו המסוכנים של הסכם הגרעין ולשוב אליו.

ישראל וארה"ב צריכות לחתור לעצירת תכנית הגרעין בהקדם ותוך שאיפה להימנע ממבוי סתום, שעלול לצמצם את מרחב התמרון שלהן ולהחזירן בהדרגה למצב בו הופכת האופציה הצבאית, שסיכוניה ומחיריה כבדים, לחלופה יחידה.

בה בעת, ישראל צריכה להיערך לאפשרות כי איראן תבקש לנצל את הנסיבות המיוחדות בארה"ב - התכנסות פנימה להתמודדות עם משבר הקורונה בשנת בחירות וקונצנזוס סביב הצורך להיחלץ מהמזה"ת וממלחמותיו ה"בלתי נגמרות" - כדי להאיץ את תכניתה הגרעינית. במסגרת זאת, ישראל נדרשת לחזור ולהתמקד בחלופה הצבאית, כמוצא אחרון.

נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל