כיצד נכון לגשת לממשל ביידן בסוגיית איראן? שאלות ותשובות
אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 1 בפברואר 2021
 |
| Photos: Avi Ohayon - GPO |
גישת ממשל ביידן ביחס לאיראן מסתמנת כנקודה הארכימדית שתגדיר את מדיניות ארה"ב במזה"ת בכלל ותעצב את יחסיה עם בנות בריתה באזור, ובוודאי עם ישראל. בימים אלה מדווח כי ישראל נערכת להתנעת הדיאלוג מול הממשל בנושא איראן. המסמך שלפניכם מבקש להניח תשתית ידע רלבנטית בסוגיה על בסיסה תובא שורת המלצות להתנהלות מול הממשל החדש בוושינגטון, במטרה לשפר את הסיכוי להשפיע על מדיניותו בהתאם לאינטרסים של ישראל.
המסמך ידון, בין היתר, בשאלות הבאות: מהם קווי המדיניות של ממשל ביידן מול איראן? מה מקומה של הסוגיה בסדרי העדיפויות שלו? מהם האינטרסים, המניעים וההגיונות המנחים אותו? מהם הגורמים שישפיעו על סיכויי הצלחתו לממש את כוונתו המוצהרת לחזור להסכם הגרעין (בראשם מדיניות המשטר בטהראן)? באילו לוחות זמנים מדובר? מהם הפערים והמתחים בין ישראל לממשל וכיצד הוא תופס את עמדותיה והתנהלותה עד כה?
מהו ההיגיון המנחה את מדיניות ממשל ביידן בסוגיית איראן?
במבט ראשוני נראים קווי המדיניות שפורסים הנשיא ביידן וצוותו ביחס לאיראן, בהצהרות ובכתב, כלא קוהרנטים. הם מצהירים על כוונתם לחזור להסכם הגרעין וכחלק מכך להסיר את הסנקציות הקשות שהטיל טראמפ על איראן. בשלב הבא, דווקא לאחר שוויתר על מנוף הסנקציות מול המשטר בטהראן, בכוונת ממשל ביידן לדרוש ממנו ויתורים כואבים בדמות הארכת תוקף המגבלות בהסכם הגרעין וחיזוקו, כחלק מהסכמי המשך שיטפלו גם בבעיית הטילים. ביידן מצהיר כי אם איראן תסרב - וטהראן אכן מבהירה כי תתנגד בתוקף לחריגה מתנאי ההסכם או למו"מ על מערך הטילים שלה - הוא יחזור לעשות שימוש במנוף הסנקציות, ולמעשה ישוב למדיניות טראמפ, נגדה יצא מלכתחילה.
לא הגיוני? דווקא כן, אם יוצאים מנקודת הנחה כי בשלב זה הממשל מבקש בעיקר "להניח בצד" את הסוגיה האיראנית - או "להכניס את איראן חזרה לקופסה" כדברי יועצו של ביידן לביטחון לאומי - כדי להתפנות לנושאים דחופים יותר.
החזרה להסכם הגרעין תגלגל את פרויקט הגרעין האיראני לאחור, למרחק של כשנה מפריצה לחומר בקיע לפצצה. זאת, למשך כשש-שבע שנים עד שיחלו לפקוע בהדרגה מגבלות ההסכם על תכנית הגרעין. עבור הממשל מדובר במרחב זמן ארוך לדיפלומטיה מול איראן לדיון בהסכמי המשך, שאינם מהווים תנאי מקדים לחזרה להסכם הגרעין, ולהקמת ערוצי הידברות עם טהראן בנושאים אזוריים, במעורבות מדינות המפרץ.
בזמן ש"ייקנה" הממשל הוא יוכל להתפנות לסדרי העדיפויות האמיתיים שלו, אשר המזה"ת אינו בראשם כשקודמים לו החוליים החברתיים-כלכליים מבית - ובפרט הטיפול בהשלכות החמורות של המגיפה - פנייה מזרחה להתמודדות הבין-מעצמתית מול סין, שיקום מעמדה של ארה"ב וסדר היום הליברלי במערכת הגלובלית, התמודדות עם איומי סייבר, צפון קוריאה ועוד.
הכלת האתגר האיראני עולה בקנה אחד עם כוונתו המוצהרת של הממשל לצמצם את המעורבות האמריקאית במזה"ת, וכפי שהוא מגדיר זאת, לאזן מחדש בין רמת המחויבות של ארה"ב ליציבות, חופש ובטחון באזור לבין הצורך לא לשקוע בעימותים, שלא ניתן לנצח בהם ופוגעים בעוצמת ארה"ב.
איראן מבינה את סדרי העדיפויות הללו ונחושה לאלץ את הממשל לעסוק בה, לחזור להסכם הגרעין ולמנוע ממנו להותיר אותה בעמדת המתנה תחת לחץ הסנקציות, שהורס את כלכלתה. על רקע זה, וגם כדי לצבור "קלפים" ומנופים מול הממשל, המשטר האיראני החריף באחרונה את הפרות הסכם הגרעין, ואף דאג לעגן אותן בחוק שאימץ הפרלמנט. איראן החלה להעשיר אוראניום ל-20% והודיעה לסוכנות הבינ"ל לאנרגיה אטומית (סבא"א) על כוונתו להקים קו ייצור לאוראניום מתכתי. על פי החוק צעדי הלחץ הבאים יהיו צמצום המחויבות ל"פרוטוקול הנוסף" (שלהי פברואר) המעניק לסבא"א סמכויות פיקוח מוגברות באתרי הגרעין, והתקנת אלף צנטריפוגות מתקדמות (בתוך שלושה חודשים).
אילו גורמים ישפיעו על סיכויי החזרה להסכם הגרעין ועל לוחות הזמנים?
המהלך לחזרה להסכם הגרעין עלול להיתקל בשורת קשיים ואף להשתבש.
ראשית, רצף התרגילים הצבאיים של איראן במפרץ, שנועדו להקרין כוח ולתמוך את דרישותיה המדיניות, ואיומיה לנקום על ההתנקשויות במפקד כוח קדס של משמרות המהפכה, קאסם סולימאני, ומדען הגרעין פחרי-זאדה - עלולים להידרדר לתקריות צבאיות לא מתוכננות בשטח או להתפרש על ידי שלוחיה של איראן באזור, ובמיוחד המליציות השיעיות בעיראק, כאור ירוק לפגוע באינטרסים אמריקאים.
שנית, כבר עתה מסתמנת מחלוקת בין וושינגטון לטהראן סביב "סדר הפעולות" (sequence) בדרך לחזרה להסכם. ארה"ב דורשת שאיראן תחזור לציית להסכם ורק אז יוסרו הסנקציות בעוד המשטר האיראני דורש סדר הפוך.
שלישית טרם הובהר לאיזה קו בסיס טכנולוגי תידרש איראן לחזור. מנכ"ל סבא"א, גרוסי, הדגיש כי לא ניתן לחזור ל"משבצת ההתחלתית" של הסכם הגרעין, שכבר איננה, ולשיטתו יידרש פרוטוקול מוסכם בין הצדדים, במסגרתו יוגדר כיצד ההפרות של איראן יוחזרו לאחור. סוגיות מורכבות בהקשר זה צפויות להיות הידע שנצבר במסגרת ההפרות שביצעה איראן בתחום המו"פ, בניית המתקן התת קרקעי בנתנז להתקנת צנטריפוגות מתקדמות ועוד. גם לאחר ההגעה להסכמות יידרשו שבועות ארוכים למימושן, למשל כדי לדלל או להוציא מאיראן את האוראניום המועשר שצברה מעבר לתקרה המותרת בהסכם (כ-3600 ק"ג לעומת 300 ק"ג בהתאמה). על רקע זה, מבהיר שר החוץ האמריקאי בלינקן, כי "אנו עדיין רחוקים מהנקודה" בה ניתן יהיה לקבוע כי איראן חזרה לציות מלא להסכם.
רביעית, על רקע הבחירות לנשיאות הצפויות באיראן ביוני השנה גוברים המתחים הפוליטיים הפנימיים בשורות המשטר, כשהחוגים השמרניים מעוניינים למנוע מרוחאני ומחנהו הישג בדמות הסרת הסנקציות. על רקע זה יתכן כי ככל שיתקרבו הבחירות איראן תקשיח את עמדותיה. כבר עתה היא מציגה עמדות פתיחה נוקשות (שעל חלקן סביר כי תתפשר) כגון פיצויים על הנזק הכלכלי שנגרם מהסנקציות כתוצאה מפרישת ארה"ב מההסכם, הסרת סנקציות מעבר למפורט בהסכם (תמיכה בטרור, הפרות זכויות אדם), ערבויות שארה"ב לא תפר פעם נוספת את ההסכם ועוד.
גם ממשל ביידן צפוי להיתקל בקשיים לגייס תמיכה בחזרה להסכם - מבית, על רקע התנגדות רחבה בקונגרס, כולל מצד חברי קונגרס דמוקרטים, ומחוץ, בצל התנגדות בנות בריתה של ארה"ב במזה"ת, שבראשן מתבלטת כבר עתה ישראל.
מן הצד השני, שני היבטים משמעותיים מגבירים את הסיכוי למימוש החזרה להסכם הגרעין. הראשון הוא האינטרס העמוק בכך, המשותף לוושינגטון ולטהראן. הממשל מעוניין לממש את סדרי העדיפיות האסטרטגיים של ארה"ב; בעוד איראן להוטה להסיר את העול הכבד של הסנקציות, שפגיעתן החריפה בצל משבר הקורונה, ולחזור להסכם שמלכתחילה העניק לה יתרונות משמעותיים.
הגורם השני, הוא התמיכה הבינ"ל, כמעט מ"קיר לקיר", הצפויה למהלך, הן מצד מדינות אירופה, שקוראות להציל את הסכם הגרעין מאז פרשה ממנו ארה"ב, והן מצד יריבותיה של ארה"ב רוסיה וסין.
מהם הפערים בין ישראל לממשל ביידן?
ישראל מתנגדת להסכם הגרעין ממספר סיבות מהותיות:
- בראייתה, ההסכם "ממשכן" את העתיד בתמורה לעיכוב, החשוב כשלעצמו, של תכנית הגרעין של איראן, ובפועל סולל את דרכה - החל מעוד כ-6-7 שנים, כשהמגבלות על התכנית יחלו לפקוע בהדרגה - למעמד של מדינת סף גרעינית, בלגיטימציה בינ"ל מלאה.
- ההסכם מאפשר לאיראן לבצע מו"פ של צנטריפוגות מתקדמות, שהמגבלות גם עליו פוקעות בהדרגה, באופן שיקל עליה להגיע במהירות לזמן פריצה מינימאלי להשגת חומר בקיע לפצצה, עם הסרת המגבלות.
- ההסכם לא מעניק לסבא"א סמכויות פיקוח מספקות בתחום תכנית הנשק הגרעיני.
- ההסכם מתמקד בגרעין בלבד, ומתעלם ממדיניותה המזיקה של איראן באזור, וממערך הטילים המאיים שהיא בונה. ההסכם מסיר מעל איראן את הסנקציות האפקטיביות, בתחום הפיננסים והאנרגיה, ומנטרל את היכולת להשתמש בהן כדי ללחוץ על טהראן לעצור את מהלכיה האזוריים מערערי היציבות והאיומים שהיא מציבה על שכנותיה.
מדיניות ישראל מול ממשל ביידן בסוגיית איראן מצטיירת בוושינגטון, כמתריסה. ישראל מתנהלת מול הממשל באמצעות הצהרות פומביות (ראש הממשלה, הרמטכ"ל) הקוראות לו שלא לחזור להסכם הגרעין ה"פגום"; ו"דרך התקשורת", לה מודלפות "דרישות" ישראליות לא מעשיות, דוגמת עצירת כל העשרה של אוראניום באיראן וסיום הנוכחות האיראנית בזירות האזור. בנוסף, ישראל מצטיירת כמי שמאותתת לממשל כי חזרה להסכם הגרעין עלולה להוביל אותה לשוב ולשקול אופציות צבאיות.
המדיניות הישראלית עוררה זעם בוושינגטון עוד לפני כניסת ביידן לבית הלבן. הדברים קיבלו ביטוי במאמר דעה בוטה במיוחד ב'וושינגטון פוסט', פרי עטו של הפרשן הוותיק, ג'קסון דיהל; וגורמים בסביבתו של הנשיא הנבחר אף טענו בתקשורת כי חיסול מדען הגרעין האיראני, פחרי זאדה, שיוחס לישראל, נועד למנוע מביידן לחזור לנתיב הדיפלומטי מול איראן.
המלצות לישראל
במסגרת הדיאלוג עם ארה"ב (והמערכת הבינ"ל בכלל) בסוגיית איראן, ישראל צפויה להיקלע לדילמה המוכרת בין הצורך להוות "סמן ימני" ולהציג עמדות מקסימום בלתי מתפשרות תוך הסתכנות באבדן רלבנטיות לבין הצגת גישה הכוללת מרחבי גמישות לצד "קווים אדומים".
למול חילופי הממשלים בארה"ב ומדיניות הנשיא ביידן מול איראן, הדילמה הזו צפויה להתחדד. סיכויי ישראל למנוע מממשל ביידן לחזור להסכם הגרעין, בוודאי באמצעות עימות, נמוכים. ממשל ביידן רואה במהלך אינטרס אסטרטגי עמוק של ארה"ב שיאפשר לו לממש את סדרי עדיפויותיו הלאומיים. זאת, במיוחד בזמן בו ארה"ב שקועה במשבר רב-ממדי מבית ודימוי העוצמה שלה בזירה הבינ"ל נסדק ומחייב גם הוא שיקום.
ביידן וצוותו הם אדריכלי הסכם הגרעין ומאמינים בו, ונושאים עמם משקעים עמוקים ממהלכי ישראל לסיכולו עוד בתקופת הנשיא אובאמה. לכן אם הממשל יחוש כי ישראל מגיעה לשולחן פעם נוספת בגישה מתעמתת, שיח מתריס מחוץ ל"חדרים הסגורים" ועמדות לא ריאליות - הוא עלול "לסגור את הדלת" בפני ניסיונותיה להשפיע על מדיניותו.
יתרה מכך, סביר כי הממשל מעריך שביכולתו לשלוט במהלכי ישראל, ממספר סיבות: הרוב בו מחזיקה המפלגה הדמוקרטית בשני בתי הקונגרס; התלות הישראלית בארה"ב בשורת סוגיות מדיניות וביטחוניות; הקונצנזוס הבינ"ל ממנו הוא נהנה בנושא החזרה להסכם הגרעין; וחוסר התוחלת של חלופה צבאית ישראלית, בעיתוי הנוכחי, נוכח ההכרח לתאם אותה עם ארה"ב ולאור העובדה שחזרה להסכם ממילא שומרת את תכנית הגרעין האיראנית במרחק סביר מפריצה לנשק בשנים הקרובות.
ישראל היא בת ברית חשובה של ארה"ב ויש לה יכולת, נגישות וערוצי השפעה על עמדות הממשל, בוודאי בסוגיית איראן, המהווה איום ישיר על ביטחונה. בנוסף, נוכח מורכבות המו"מ בין איראן לארה"ב הוא עשוי להיתקל בקשיים ועתיד להתנהל במשך מספר חודשים לפחות. בכך, נפתח לישראל חלון הזדמנויות לשיח עמוק עם וושינגטון, במהלכו מדיניות הממשל בסוגיה תוסיף להתעצב ואולי אף להתעדכן.
כדי לשמר את פוטנציאל ההשפעה על הממשל, המערכת הישראלית נדרשת להוריד פרופיל ולהימנע מדיפלומטיה פומבית ומתריסה כלפיו, במסגרתה נמסרות לו עמדותיה מראש בכלי התקשורת. תחת זאת, עליה לחתור לדיאלוג שקט ואינטימי, על בסיס הסכמה משותפת למנוע מאיראן נשק גרעיני, ותוך התבססות על ערוצי שיתוף הפעולה המודיעיניים, הביטחוניים והמבצעיים בין המדינות, וחיזוקם. כדי לבנות אמון מול הממשל, שיאפשר השפעה על מדיניותו, ישראל נדרשת להציג עמדות קונסטרוקטיביות ומעשיות ולהימנע מאיום באופציה צבאית, שממילא אינה רלבנטית בעיתוי הנוכחי, וספק אם יכולה להשיג את מטרותיה ללא "רגל מסיימת" ופעילות אוחרת ומתמשכת של ארה"ב.
כמו כן, על ישראל להימנע מלחתור ליצירת חזית אזורית משותפת עם מדינות ערב המתונות נגד מדיניות הממשל בסוגיית איראן (להבדיל מחזית אנטי-איראנית). המהלך עלול להיתפס בוושינגטון כהתרסה ותוחלתו מוגבלת בכל מקרה, כיוון שמדינות ערב צפויות ליישר קו עם הממשל, נוכח תלותן העמוקה בערבות האמריקאית לביטחונן.
הממשל וביידן אישית מבהירים כי בכוונתם לתעדף את הטיפול בבעיית הגרעין של איראן מעל לאיומים שהיא מציבה באזור, בהם יעסקו בנפרד ובמקביל. זהו סדר עדיפויות המשרת את האינטרסים של ישראל, ועליה להפסיק לדרוש "עסקה כוללת" שתטפל בכלל מרכיבי האיום האיראני. התגרענות איראן עלולה לשנות מן היסוד את כללי המשחק במזה"ת ובידי ישראל כלים פחות אפקטיביים לסכל אותה במחירים נמוכים. זאת, לעומת יכולותיה הטובות להתמודד עם איום הטילים המדויקים ומאמצי ההתבססות של איראן בגבולותינו, החמורים כשלעצמם. יתרה מכך, גם אם יוסכם עם איראן באופן רשמי על ריסון מדיניותה האזורית, היכולת לאכוף זאת תהיה מוגבלת מאוד, וגם אם יהיה ניתן להוכיח הפרות איראניות בתחום הטרור, ספק רב אם הזירה הבינלאומית, ואפילו ישראל, יראו בכך עילה מספקת לטרפד הסכם עתידי, אם זה יספק מענה סביר לאתגר הגרעיני.
במסגרת הדיאלוג עם הממשל בסוגיית הגרעין עצמה, ישראל צריכה לחשוב מעבר לעמדתה הלא ריאלית של "אפס העשרה באיראן", ולהתעלות מעל גישה של "הכל או כלום" או משוואות, שאינן מתכנסות בתנאים הנוכחיים, של "מקסימום לחץ תמורת מקסימום הישגים". תחת זאת, עליה לחתור לשכנע את הממשל ביתרונותיה של גישה הדרגתית וזהירה מול איראן, תוך הצבת "אבני בוחן" ושימור מנופים מול המשטר בטהראן.
ככלל, לעמדה מורכבת יותר - הכוללת סדרי עדיפויות, שילוב בין "מקלות" ו"גזרים" והסדרים חלקיים או זמניים שעשויים לשפר את המאזן האסטרטגי הכולל מול איראן – סיכוי טוב יותר להשפיע על הממשל. כך לדוגמא, כל הסדר ביניים שמחזיר את התוכנית האיראנית לאחור - גם בתמורה להסרת סנקציות אך לא כחלק מהסכם עם תאריך תפוגה סופי המעניק לגיטימציה לתוכנית הגרעין האיראנית - עשוי לשרת את האינטרס הישראלי.
בשורה התחתונה, על ישראל להימנע מעימות חזיתי עם ממשל ביידן סביב הנושא האיראני, העלול לסכן הדיאלוג החיוני עמו, ואת מעמדה של ישראל כקונצנזוס דו-מפלגתי בארה"ב, שנשחק ממילא. לישראל אין תחליף למשענת האמריקאית, ופנייה לעימות מתוקשר עם הממשל תהיה שגיאה אסטרטגית שהשלכותיה על ביטחונה, מעמדה ועוצמתה עלולות להיות חמורות.
נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל
מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>
