ממשל ביידן והמזה"ת: בסבך מתחים ואינטרסים סותרים
אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 30 בנובמבר 2020
 |
| Photo: Official U.S. Navy photo by Lt. Chuck Bell |
עם כניסתו לבית הלבן, תמתין לנשיא ביידן על שולחנו בחדר הסגלגל ערימה של סוגיות חוץ "בוערות". כפי שהמחישה כותרת מאמרו ב'פוריין אפיירס' מוקדם יותר השנה - "ארה"ב חייבת לשוב ולהוביל" - ביידן מייחס חשיבות רבה למדיניות החוץ. הוא אף בחר להודיע על מינויים בקבינט בתחום הביטחון הלאומי לפני כל תחום אחר, כולל כלכלה ובריאות, ככל הנראה באופן מכוון כדי להעביר מסר.
מהן תוכניותיו של ביידן ביחס למזה"ת? עם אילו לקחים הוא ניגש לנושא? מה יהיה מקומו של אזורנו בסדר העדיפויות שלו? מהם המתחים והאילוצים בין היעדים, האינטרסים והערכים של ארה"ב בנוגע למזה"ת, ביניהם יצטרך ממשל ביידן לתמרן? ומהן המשמעויות מבחינת ישראל?
לקחי העבר
בתפקידיו בקונגרס ובממשל בשלושת העשורים האחרונים ביידן נחשף מקרוב לכישלונותיה של ארה"ב לחולל "טרנספורמציה" חיובית במזה"ת.
קריסת המו"מ על הסדר קבע שניסה הנשיא קלינטון לקדם הוביל לאינתיפאדה מזוינת ב'שטחים', וכל המאמצים להניע מאז תהליך מדיני כשלו במהירות והעמיקו את משבר האמון בין ישראל לפלסטינים.
הניאו-שמרנים בממשל בוש ביקשו לחולל תהליך דמוקרטיזציה במזה"ת. הנשיא אובאמה המשיך בכך על רקע אירועי ה'אביב הערבי' וחתר לפתוח פרק חדש ביחסים עם איראן. בפועל, בעקבות הפלת משטרו של סדאם חסין איראן פרצה קדימה ככוח אזורי עולה; ואירועי ה'אביב הערבי' הובילו לחוסר יציבות, זעזועים ומלחמות אזרחים, להתפשטותו המטאורית של דאעש, ולחזרתם של שליטים סמכותניים לשלטון ברובן המוחלט של מדינות האזור.
מה אומרים ביידן ואנשיו על תכניותיהם במזה"ת?
על בסיס מצע המפלגה הדמוקרטית, הצהרות עבר של בכירים שמינה ביידן לקבינט, ואמירותיו ומאמריו שלו עצמו, ניתן לשרטט את קווי המתאר הבאים ביחס למזה"ת.
מדיניות ארה"ב באזור תיגזר מעקרונות מדיניות החוץ הרחבים יותר: שיקום הסדר הבינ"ל הליברלי-דמוקרטי שארה"ב בנתה לאחר מלחמת העולם השנייה; חיזוק הדמוקרטיה ברחבי העולם "מהונג קונג עד סודאן, מצ'ילה עד לבנון"; וניצחון בתחרות הבינמעצמתית מול סין ורוסיה.
חרף תלותה הפוחתת במשאבי הנפט במזה"ת, לארה"ב עדיין אינטרסים מתמשכים באזור - בטחון ישראל, זרימה חופשית של אנרגיה, מניעת התגרענות איראן, מלחמה בטרור - והיא אינה עוזבת אותו. בה בעת, ארה"ב חותרת ליתר איזון בין רמת מחויבותה ליציבות, חופש ובטחון באזור לבין שקיעה בעימותים "שלא ניתן לנצח בהם", המכרסמת בעוצמה האמריקאית.
איראן נמצאת בסדר עדיפויות גבוה והממשל יחתור לחידוש הדיפלומטיה, לדה-אסקלציה ולדיאלוג אזורי עם טהראן. אם איראן תשוב לציות מלא להסכם הגרעין, ארה"ב תצטרף אליו מחדש ובמשתמע תסיר את הסנקציות. רק לאחר מכן, הממשל ינהל עם איראן מו"מ על "חיזוק והארכת תוקף" סעיפי ההסכם, ובמקביל ימשיך להפעיל סנקציות ממוקדות נגדה על הפרת זכויות אדם, תמיכה בטרור ופיתוח טילים.
מול מדינות המפרץ יתבצעו "אתחול" ו"בחינה מחדש" של היחסים. מצד אחד ארה"ב תמשיך לערוב לביטחונן אל מול איומים אזוריים, ומצד שני לא תיתן "צ'ק פתוח" לדיכוי זכויות אדם, ליריבויות פנימיות ולמלחמות שליחים "קטסטרופליות" (ובראשן המלחמה בתימן).
ארה"ב תפעל להחייאת הדמוקרטיה ברחבי האזור, ובכלל זה במצרים ובתורכיה, ותניע מאמץ דיפלומטי לפתרון מדיני של המשבר בסוריה; ולקידום רפורמה פוליטית וכלכלית בלבנון.
הממשל יפעל לצמצם את היקף הכוחות האמריקאים ולביצוע שינויי פריסה שיפחיתו את המשאבים (בכסף ובחיי אדם) לרמה נסבלת, בין היתר לטובת הגנה על עיראק, הבסת דאעש וסיוע לכורדים.
ישראל חזקה בגבולות בטוחים היא אינטרס אמריקאי, ולצדה מדינה פלסטינית בת קיימא. הממשל יתנגד לצעדים חד צדדיים דוגמת סיפוח והרחבת התנחלויות ולהסתה וטרור. הממשל יחדש את הקשרים הדיפלומטיים (משרדי אש"ף בוושינגטון, קונסוליה במזרח ירושלים) ואת הסיוע הכלכלי לרשות ולעזה.
בסבך מתחים
בין אידיאליזם לריאליזם - מצד אחד ביידן מגיע לתפקיד עם מחוייבות מוצהרת לאג'נדה וסולם ערכים ליברלי של חופש, שיוויון אזרחי ומגדרי וזכויות אדם, מבית המדרש של הזרם הפרוגרסיבי המתחזק במפלגה הדמוקרטית. מצד שני ביידן כבר חווה על בשרו את ה"תוצאות הלא מתוכננות" של מהלכי טרנספורמציה במזה"ת, מחלקם הסתייג כבר כשהיה סגן נשיא. יתרה מכך, אג'נדת הדמוקרטיה וזכויות האדם עלולה לעורר חיכוך של ממש בין הממשל לבנות בריתה המסורתיות של ארה"ב באזור, ובראשן סעודיה ומצרים. המינויים של ביידן בתחום הביטחון הלאומי (בלינקן, סאליבן) מסמנים כי הנשיא עשוי לתעדף את הקו הריאליסטי במדיניות החוץ האמריקאית.
בין סדר יום גלובאלי ללוקאלי - כמו ממשלי טראמפ ואובאמה לפניו, התחרות הבינמעצמתית עם סין ורוסיה, המשתלבת באג'נדת שימור הסדר העולמי הליברלי, תהיה המרכיב הדומיננטי במדיניות החוץ האמריקאית. ועדיין אחד מהאזורים בהם מתרחשת התחרות הזו הוא המזה"ת. לפיכך סביר שממשל ביידן ייאלץ להשקיע בו תשומות ולהותיר בו נוכחות צבאית משמעותית ואף להיות נכון להפעילה כשצריך כחלק משימור מעמדה המעצמתי של ארה"ב. זאת, במיוחד לאור ניסיון השנים האחרונות, כשרוסיה - הפועלת להשיב עטרה ליושנה ולחזור לעמדת השפעה במזה"ת ממנו נדחקה באמצע שנות ה-70 - "זולגת לואקום" בכל מקום בו ארה"ב מצמצת מעורבות (סוריה, לוב, הים התיכון).
בין צמצום מעורבות להישאבות - המזה"ת נמצא בסדר עדיפויות משני מבחינת ממשל ביידן הרבה אחרי טיפול דחוף ב"חוליים" החברתיים-כלכליים מבית, התחרות הבינמעצמתית ושיקום מעמדה של ארה"ב במערכת הגלובלית. מצד שני בעשורים האחרונים, דווקא כשארה"ב ביקשה לצמצם נוכחות במזה"ת, היא נשאבה אליו בחזרה על רקע אירועי ה-11 בספטמבר, ה"אביב הערבי" והתפשטות דאעש.
במבט קדימה התגרענות איראן ו"הרמת ראש" של גורמי טרור במדינות בהן תפחת הנוכחות האמריקאית, ובראשן אפגניסטן - מסתמנים כתהליכים בעלי הפוטנציאל הרב ביותר "להפריע" לארה"ב לצמצם את מעורבותה במזה"ת.
בין דיפלומטיה לשימוש בכלים צבאיים - ביידן מצהיר כי הדיפלומטיה תהיה המכשיר המרכזי של מדיניות החוץ האמריקאית. בה בעת, סביר שהוא מבין כי רתיעתם של טראמפ ואובאמה מהפעלת כוח - בתגובה להתקפות איראניות מוחצות (נגד תשתיות הנפט בסעודיה) או חציית "קווים אדומים" (שימוש אסד בנשק כימי) - עלתה לארה"ב בפגיעה באמינות ובדימוי עוצמתה. במזה"ת שצפוי לבחון את התנהלות ביידן ב"זכוכית מגדלת" כדי לזהות כל ביטוי של חולשה, הוא עלול לגלות כי דיפלומטיה לבדה, ללא איום צבאי אמין, לא תספיק כדי לממש את יעדיה של ארה"ב.
סבך המתחים בין האינטרסים, הערכים והיעדים במדיניות החוץ של הממשל משתקף היטב בסוגיות אזוריות קונקרטיות שעל הפרק.
איראן - ביידן לצד מזכיר המדינה והיועץ לביטחון לאומי שמינה הם מ"אדריכלי" הסכם הגרעין, מאמינים בו ומבקשים לחזור אליו - מהלך שמשמעותו הסרת סנקציות. אבדן מנוף הסנקציות, שהתברר כמשמעותי נוכח הפגיעה הקשה בכלכלה האיראנית, יקשה מאוד על הממשל לממש את התחייבותו לתקן את ליקוייו של הסכם הגרעין. התנהלות כזו צפויה להציב את ממשל ביידן על מסלול של חיכוך ומתיחות מול בנות בריתו - מדינות ערב וישראל. אלו עלולות לראות בחזרה להסכם תוך הסרת סנקציות וברתיעה מהצבת איום צבאי - מהלכים המחזקים את מעמד איראן באזור תוך התעלמות מהרקורד של המשטר בטהראן בתחום הטרור וזכויות אדם.
הסכמי אברהם - נראה כי המשך מגמת הנורמליזציה משרתת את האינטרסים של כלל הצדדים המעורבים, כולל של סעודיה המבקשת לצמצם מתחים וחיכוך עם הממשל הנכנס. ממשל ביידן צפוי לתמוך בהמשך המגמה וסביר גם שלא ימהר להשקיע תשומות בחידוש התהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים, שסיכויי ההצלחה בו בתנאים הנוכחיים נמוכים. עם זאת ביידן מבקש לשקם את מעמד ארה"ב כ"מתווך הוגן" ולהחזיר לשיח את פתרון שתי המדינות ונתון ללחצים בנושא הפלסטיני מהאגף השמאלי במפלגה. לפיכך, הוא עשוי לפעול כדי לייצר זיקות בין שלביה הבאים של הנורמליזציה לבין מחויבות ערבית בהקשר הפלסטיני, דוגמת התניית יחסים בהימנעות מצעדים חד-צדדים (התנחלויות?).
מכירות נשק - תהליך הנורמליזציה הציב רף גבוה של אספקת נשק אמריקאי מתקדם למדינות ערב. סעודיה, קטר, מצרים ומדינות נוספות צפויות מעתה לדרוש את מה שקיבלו האמירויות (מטוסיF-35 , מל"טים חמושים ועוד). מכירת נשק צפויה להכניס מיליארדים לקופת ארה"ב ולייצר אלפני מקומות עבודה חיוניים בתקופה של התאוששות ממשבר כלכלי חמור. מנגד, ממשל ביידן התחייב לשים קץ למעורבות האמריקאית במלחמה בתימן, מזדהה עם הביקורת של הדמוקרטים על הפגיעה הנרחבת בחפים מפשע ובנושאי זכויות אדם במדינות המפרץ, ומחויב לשימור יתרונה האיכותי של ישראל. בנוסף, נוכח סירוב אמריקאי לספק להן נשק מתקדם מדינות האזור עלולות לפנות לרכש נשק מרוסיה, באופן שיחייב את ביידן על פי חוק (CAATSA) להטיל עליהן סנקציות.
תורכיה - עפ"י ההערכות ממשל ביידן יגלה קו תקיף יותר כלפי אנקרה, שהפכה לשחקן בעייתי במזה"ת. ביידן וצוותו מבקרים בחריפות את מהלכיו האנטי דמוקרטיים של ארדואן מבית ואת מדיניותו האזורית: הקו האסלאמי הרדיקלי, רכש מערכות ה-S400 מרוסיה, הקרנת כוח באגן המזרחי של הים התיכון, הפגיעה בכורדים בסוריה ועוד. מצד שני, כמו ממשל טראמפ לפניו, גם הממשל הבא יבקש להימנע מחיכוך עם חברה חשובה בברית נאט"ו ויותר מכך לנסות לבלום התקרבות בין תורכיה לרוסיה - אותה הגדיר ביידן עצמו כאיום חמור.
ישראל וממשל ביידן
ממשל ביידן יידרש לתהליך מורכב של גיבוש אסטרטגיה ומדיניות כלפי המזה"ת. בהתנהלותו מול האזור הוא יצטרך לתמרן בסבך של מתחים ואינטרסים סותרים, ולהיזהר שלא ידבק בו הדימוי של אובאמה כמי שהציג קו פייסני מול אויבים והתנכר לבני ברית. ביידן עשוי לבחור בדרך ביניים במסגרתה לא יתעלם כמו טראמפ מהתנהלות בעייתית של "דיקטטורים", אולם יציב בפניהם דרישות פחותות משהציב אובאמה.
ועדיין סביר שממשל ביידן יתנהל מול המזה"ת על בסיס גישה ריאליסטית, ונושא הדמוקרטיזציה באזור לא יהיה המעצב המרכזי של מדיניותו. זו תושפע כנראה יותר מכל מגישתו כלפי איראן - המסתמנת כנקודה הארכימדלית שתגדיר את עומק מעורבות ארה"ב ותעצב את יחסיה עם בני בריתה באזור.
בנסיבות אלה, כאשר ממשל ביידן נכנס לתהליך רווי מתחים מובנים של עיצוב מדיניותו במזה"ת, לעמדות ישראל עשוי להיות משקל והשפעה על ההחלטות שיקבל והכיוונים שיבחר.
במסגרת הדיאלוג עם הממשל ישראל עלולה לשוב ולהיקלע לדילמה המוכרת בין הצורך להוות "סמן ימני" ולהציג עמדות קצה בלתי מתפשרות לבין הסתכנות באבדן רלבנטיות. לאור לקחי העבר והמשקעים מול ממשל אובאמה עדיף לישראל לבוא לשולחן, במיוחד בסוגיה האיראנית, עם הצעות מעשיות, סדרי עדיפויות, ומרחבי גמישות לצד "קווים אדומים"; ולהתעלות מעל למדיניות של "יעדי מקסימום". מדיניות כזו עלולה להדחות על הסף על ידי הממשל, מחשש שתוביל אותו למבוי סתום ולמרחב האופציות הצבאיות.
בנוסף, מהלכים ישראליים חד צדדיים בחודשי כהונתו האחרונים של טראמפ, שייתפסו על ידי ביידן כניסיון לחשק אותו מראש לפני כניסתו לבית הלבן, צפויים לפגוע ביכולתה של ישראל להשפיע על תהליך עיצוב מדיניותו במזה"ת.
נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל
מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>
