​המאבק סביב אמברגו הנשק על איראן - מה הלאה?

אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 29 באוקטובר 2020

​

מבט מדיני-ביטחוני | תובנות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS) בסוגיות מוקד אסטרטגיות

Photos: Erfan Kouchari | Tasnim News Agency | CC BY 4.0

החלטת מועצת הביטחון 2231 מ-2015, שאימצה את הסכם הגרעין עם איראן, כללה אמברגו נשק בן חמש שנים על איראן. ההחלטה החליפה החלטות קודמות (1747, 1929) שאסרו על טהראן יבוא או יצוא נשק. חמש שנות האמברגו פקעו ב-18 באוקטובר השנה.

מהלך של ארה"ב באמצע אוגוסט להעביר החלטה במועצת הביטחון להארכת האמברגו נחל כשלון חרוץ. על רקע התנגדות מצד רוסיה וסין והסתייגות מדינות אירופה, ההחלטה נפלה עם 13 נמנעות כשרק ארה"ב והרפובליקה הדומיניקאנית תומכות. סין ורוסיה לא נדרשו אפילו להפעיל את זכות הוטו בהיעדר תמיכה מינימלית של 9 מדינות.

בעקבות תבוסתה במועצת הביטחון (מועבי"ט), הפעילה ארה"ב מנגנון מדיני (המכונה 'סנפבק') בתוך החלטה 2231, המאפשר לכל אחת מהחתומות על הסכם הגרעין להשיב את כל הסנקציות הבינ"ל נגד איראן. גם כאן נקלעה ארה"ב לבידוד חריף, כאשר יתר חברות מועבי"ט - כולל מדינות אירופה - טוענות כי, משפטית, ארה"ב איבדה את הזכות להפעיל את ה'סנפבק' לאחר שפרשה מההסכם (במאי 2018).

בנסיבות אלה מצויה סוגיית הסרת אמברגו הנשק ב'לימבו' משפטי ומעשי ובויכוח עמוק בין ארה"ב לבין יתר חברות מועבי"ט, באופן המחליש את סמכות המועצה ואת תוקף החלטותיה בכלל, ובסוגיית איראן בפרט.

בעקבות הפעלת ה'סנפבק' ארה"ב הכריזה כי החל מה-19 בספטמבר הושבו כל הסנקציות הבינ"ל נגד איראן, ובכללן אמברגו הנשק. על בסיס זה, פרסם הנשיא טראמפ צו נשיאותי המטיל סנקציות נגד כל מדינה, חברה או אישיות, שיהיו מעורבים בהעברת נשק קונבנציונאלי (וכל מימון, רכיבים או ציוד נלווה) לאיראן וממנה.

טהראן, מצדה, העלתה על נס את כישלונות ארה"ב והבידוד אליו נקלעה, והכריזה (משה"ח, רוחאני, זריף) כי מה-18 באוקטובר החלה "נורמליזציה בין איראן לעולם בתחום הביטחון", במסגרתה הוסרו אוטומטית המגבלות עליה, והיא "יכולה לנהל עסקאות נשק, קניה או מכירה, מול כל מי שתרצה", בהתאם למדיניותה.

חשוב לציין כי בוודאי איראן אבל גם מדינות המערב, נמנעו מלציין כי הסרת האמברגו בהחלטה 2231 אינה גורפת. המהלך לא מבטל מספר החלטות מועבי"ט האוסרות על איראן באופן ספציפי העברת נשק למדינות מוגדרות דוגמת לבנון (החלטה 1701) ותימן (החלטה 2216).

יתרה מכך, חרף העובדה שמדינות אירופה לא בלמו את מימוש סעיף פקיעת האמברגו, האיחוד האירופי ובריטניה ממשיכים להטיל חרם נפרד על יצוא נשק לאיראן כולל טילים, המתוכנן כרגע להימשך עד 2023.

משמעויות והמלצות לישראל

התמיכה בפקיעת אמברגו הנשק של האו"מ נגד איראן משקפת כניעה בינ"ל והתעלמות מהעובדה שאיראן הפרה באופן בוטה ושיטתי את האיסורים בנושא המעוגנים בהחלטה 2231 ובהחלטות מועבי"ט הנוספות. מאז שהאמברגו נגד איראן נכנס לתוקף ב-2007, המשטר האיראני לא חדל לרגע להעביר נשק וציוד צבאי למדינות ולשחקנים לא מדינתיים וארגוני טרור ברחבי המזה"ת.

בנסיבות אלה, העמדה האמריקאית אולי שנויה במחלוקת משפטית, אולם ברמה העקרונית היא מוצדקת, כיוון שהחלטות מועבי"ט לא יכולות לחייב צד אחד בלבד. לא ניתן לצפות מהקהילה הבינ"ל ליישם את ההחלטות, בזמן שאיראן מפירה את אותן החלטות במשך שנים. בנסיבות אלה, לא רק ה"קטטה" המשפטית סביב האמברגו מחלישה את סמכות מועבי"ט, אלא גם ההחלטה לממש באופן סלקטיבי ומוטה את החלטותיה.

זהו הרקע לעמדה המסויגת של בריטניה, צרפת וגרמניה, שכאמור ממשיכות לאסור יצוא נשק לאיראן, ובשלב מסוים אף בחנו אפשרות להאריך את האמברגו בשנה וחצי, אולם נתקלו בהתנגדות רוסית. בחירתן "לזרום" עם הסרת האמברגו, ולהימנע בהצבעה במועבי"ט, קשורה גם לחששן כי מהלך אנטי איראני בסוגיה, עלול היה להביא לקריסת הסכם הגרעין, שקיומו שברירי ממילא אחרי שארה"ב פרשה ממנו.

העמדה הבינ"ל שאיפשרה את הסרת אמברגו הנשק, עלולה להקל על איראן להניע מחדש תהליכי רכש לשיפור יכולותיה הצבאיות, הן מבחינת מערכות אמל"ח עיקריות והן בכל הקשור לרכיבים וטכנולוגיה שעלולים לשדרג את יכולות הייצור של התע"ש האיראני, המתקדמות ממילא, במיוחד בתחום הטילאות והמל"טים.

עפ"י הערכת סוכנות המודיעין של הפנטגון (DIA) איראן תנסה למנף את פקיעת האמברגו כדי לרכוש, בין היתר, מטוסי קרב רוסיים מתקדמים מסוג SU-30, מטוסי אימון מסוג Yak-130, טנקי מערכה מסוג T-90, ומערכות הגנה אווירית מתקדמות מסוג S-400. סביר שאיראן תבקש להשיג גם טילי חוף ים רוסיים מתקדמים וארוכי טווח מסוג 'יאחונט'.

שר החוץ הרוסי לברוב, הצהיר כי רוסיה לא תירתע מסנקציות אמריקאיות ותבחן מכירות נשק ושת"פ צבאי עם טהראן; ושגריר רוסיה בטהראן אמר כי מוסקבה תשקול את מכירת מערכת ה-S-400 לאיראן.

חרף הצהרות אלה, ולמרות רצונה של רוסיה להעמיק את מעורבותה במפרץ על חשבון ארה"ב, ולצבור מנופים במיקוח עם וושינגטון בסוגיות גלובאליות - יתכן כי מוסקבה לא תמהר לספק מערכות מתקדמות לאיראן, ממגוון סיבות. ראשית, החברות הרוסיות יחששו מחשיפה לסנקציות אמריקאיות. שנית, לא ברור שאיראן, במצבה הכלכלי תוכל לעמוד בהוצאות הכלכליות הגבוהות הכרוכות ברכש מערכות מתקדמות (ובעידן של האטה כלכלית רוסיה תהסס לפתוח עבורה קווי אשראי). שלישית, רוסיה חוששת מחשיפת איראן לטכנולוגיות מתקדמות, ובעבר היססה לספק לה את מערכת ה-S-400, למרות שמוסקבה מחשיבה אותה כמערכת הגנתית שהאמברגו לא חל עליה גם כשהיה בתוקף. ולבסוף, רוסיה תבקש שלא לנכר את מדינות המפרץ, שהן לקוחות חשובות של תעשיית הנשק הרוסית.

יצואנית פוטנציאלית נוספת לאיראן היא סין. בדומה לרוסיה, סין תבקש שלא להסתכן בסנקציות אמריקאיות. מעבר לכך, בייג'ינג מבקשת להימנע ממכירת נשק לאיראן שעלולה להגביר את המתיחות במפרץ, שכן סין מתבססת על ארכיטקטורת הביטחון האמריקאית באזור, המבטיחה זרימה חופשית של נפט במיצרים, בדרך לאסיה, החיונית עבור סין. בכל מקרה, סין מייצאת למזה"ת בעיקר מל"טים, בעוד הצרכים של איראן הם יותר בתחום האוויר-אוויר וההגנה האווירית.

להערכת מומחים, רכש של טכנולוגיה דו שימושית, חלפים, רכיבים אלקטרוניים, מערכות מיכון, חומרים וכד' - מסתמן כבעיה מיידית יותר. התמיכה הבינ"ל בפקיעת האמברגו עשויה להפחית את חששן של חברות לסחור עם איראן ברכיבים מסוג זה, שהפיקוח על הסחר בהם ממילא מורכב וקשה יותר, ובכך לספק לאיראן הזדמנויות רכש. אלו, יסייעו לה לשפר את מערכות הנשק שלה ולשדרג את יכולות התע"ש האיראני בתחומים בעייתיים, דוגמת שיפור דיוק, שיבוש ל"א, הטעיית מערכות הגנ"א ועוד.

בתחום יצוא האמל"ח - פקיעת האמברגו צפויה לתת זריקת עידוד למשטר האיראני ולזרועותיו, ובראשן כוח קדס של משמרות המהפכה, ולהחמיר את בעיית הפרוליפרציה של אמל"ח קונבנציונאלי איראני ברחבי המזה"ת.

על רקע ההתפתחויות בסוגיית אמברגו הנשק, מומלץ כי ישראל:

• תיישר קו עם העמדה האמריקאית בויכוח סביב האמברגו ותמנע מהצהרות על פקיעתו; תבהיר כי איראן הפרה אותו מהיום הראשון שנכנס לתוקף ולכן הסרתו תתגמל את המשטר בטהראן על מדיניותו המסוכנת במזה"ת; ותזכיר כי איראן ממשיכה להפר החלטות מועבי"ט האוסרות עליה להעביר נשק לחזבאללה, לחות'ים ולמשטר אסד.
  
  
• תפעל כבר מעתה ברמה הדיפלומטית כדי לסכל את הסרת המגבלות בהחלטה 2231 על פיתוח איראני של טילים בעלי יכולת נשיאה גרעינית, שצפויה ב-2023. פקיעת אמברגו הנשק מהווה תקדים בעייתי בהקשר זה. על ישראל להוכיח כי מדובר בתחום נוסף בו איראן מפירה לפחות את רוחה של החלטה 2231, באמצעות המשך פיתוח וניסויים כולל שיגור לוויין צבאי לחלל באפריל - טכנולוגיה המשרתת את מאמציה להשיג יכולות בליסטיות ביניבשתיות.
  
  
• תבהיר לרוסיה ולזירה הבינ"ל את הסכנות הכרוכות באספקת מערכות הגנה אווירית מתקדמות לאיראן, דוגמת S-400. מעבר לשימוש המופקר שאיראן עושה ביכולות מסוג זה, שהומחש בהפלת מטוס הנוסעים האוקראיני בינואר, מערכות הגנה מתקדמות עלולות לספק לאיראן תחושת חסינות ולעודד אותה להאיץ את התקדמות תוכנית הגרעין, אותה היא חזרה להרחיב ממאי 2019.
  
  
• תגביר את המעקב אחרי התע"ש האיראני, שכן פיתוח יכולות מתקדמות על בסיס טכנולוגיה, רכיבים והנדסה לאחור של מערכות, צפויה לזלוג לארגוני הטרור, בדגש על חזבאללה, ולשדרג את יכולותיהם המאיימות על ישראל.

נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל. 

מסמך מבט מדיני-ביטחוני הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>

לחזרה למסמך התובנות המלא יש ללחוץ כאן >>