תרחיש: כיצד עלולה ישראל להישאר לבדה מול "עסקה רעה" עם איראן
אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 24 בספטמבר 2020
 |
| Photos: GPA Photo Archive - USA | Photos: All Khamenel | CC BY 4.0 | Photos: Gage Skidmore | CC BY SA 2.0 |
ההשפעה הדרמטית ביותר על התפתחות המשבר מול איראן, במיוחד בתחום הגרעין, נודעת לאירוע שיתרחש דווקא מחוץ לגבולות המזרח התיכון: הבחירות בארה"ב.
כל השחקנים המעורבים במשבר, ובמיוחד טהראן ווושינגטון עצמן, מצויים בעמדת המתנה לתוצאות הבחירות. שני הצדדים מבקשים להימנע ממהלכים קיצוניים, שוברי שוויון, הגם שהמציאות המתוחה ביניהם והלחצים הכבדים בהם נתון המשטר האיראני, עלולים להוביל אותם להסלמה לא מתוכננת, עוד לפני כן.
הסוגיה האיראנית עומדת במרכז המסרים של שני המתמודדים לנשיאות. הנשיא טראמפ חוזר ומצהיר כי אם ייבחר לקדנציה שנייה יגיע להסכם עם איראן בתוך "שבועות". בבסיס ההיגיון של טראמפ ניצבת הערכה כי איראן ממתינה ומייחלת לבחירת ביידן, וכי היא מבינה שלא תוכל לעמוד ארבע שנים נוספות בלחצים הפנימיים חסרי התקדים שגרמו הסנקציות. בראייתו, במקרה שאיראן תתבדה וביידן לא ייבחר, היא תיאלץ לשוב מתישהו לשולחן המו"מ (כפי שמעריכים גם רוב המומחים), בתנאים משופרים מבחינתו.
ביידן מצדו שב ופרס באחרונה את מדיניותו מול איראן במאמר דעה אישי ב-CNN. ביידן מצהיר כי אם איראן תחזור לציות מלא להסכם הגרעין, ארה"ב תצטרף אליו מחדש ובמשתמע תסיר את הסנקציות. רק לאחר מכן ממשלו ינהל מו"מ עם איראן ויעבוד עם בנות בריתה של ארה"ב כדי להסכים על "חיזוק והארכת תוקף" סעיפי ההסכם. במקביל, ארה"ב תתייצב נגד פעולותיה מערערות היציבות של איראן והאיומים שהיא מציבה על האזור, ותמשיך להפעיל סנקציות ממוקדות נגד איראן בתחומי הפרת זכויות אדם, תמיכה בטרור ופיתוח טילים.
באחרונה, הסביר ג'ייק סאליבן - מי שהיה יועצו לביטחון לאומי של ביידן כסגן נשיא (2013-2014) וכיום בצוות מדיניות החוץ שלו ומועמד לתפקיד בכיר בממשלו - את ההיגיון מאחורי תכניתו. סאליבן התייחס גם לסימני השאלה האופפים את התכנית, במיוחד סביב יעד שיפור סעיפי ההסכם רק אחרי הסרת הסנקציות ולמעשה ויתור עליהן כמנוף. סאליבן ציין כי אחרי הפרישה מהסכם הגרעין ארה"ב הפתיעה את העולם ביכולתה לבנות חד-צדדית משטר סנקציות חסר תקדים ביעילותו. לדבריו איראן מודעת ליכולת זו, ובמשתמע זה השוט שיחזיק ממשל ביידן מולה אם תסרב לתיקון ליקויי הסכם הגרעין, אחרי החזרה אליו.
וכיצד צפויה איראן להגיב לתוצאות הבחירות בארה"ב, בתרחיש של קדנציה שנייה לטראמפ או במקרה שביידן יחליף אותו בבית הלבן?
בתרחיש בו טראמפ נבחר המשטר האיראני יבקש להימנע מ"לזחול על ארבע" חזרה לשולחן המו"מ, באופן שיציג אותו כחלש ולחיץ. סביר יותר שהוא יבקש לחזק את עמדת המיקוח שלו במו"מ. כך, לאחר שבשנה החולפת המשטר הפר באופן מדורג וזהיר יחסית את הסכם הגרעין ונמנע ממהלכים בוטים, יתכן כי הוא ירחיב את היקף ו"איכות" ההפרות כדי לצבור "קלפים" למו"מ, והוא עלול להיחלץ למהלכים מסלימים גם ברחבי האזור.
גם אם ביידן ינצח, סביר שהמשטר בטהראן יציב תג מחיר על חזרה לשולחן המו"מ, דוגמת הסרה סימלית של סנקציות או קו אשראי אירופי (ברוח יוזמת מקרון בזמנו). בהמשך הצדדים ייכנסו למו"מ על חזרה של איראן לציות להסכם הגרעין. מדובר במו"מ מאתגר לאור חריגותיה של איראן מההסכם בתחום המו"פ של צנטריפוגות מתקדמות, כשלא ברור איך "מגלגלים לאחור" ידע שנצבר בתחום זה.
לוחות הזמנים לתחילת המו"מ (להבדיל ממגעים עקיפים ואולי גם ישירים), בשני התרחישים, צפויים "לגלוש" עמוק למחצית השנייה של 2021. תהליך "צבירת הקלפים" מול ממשל טראמפ ייקח זמן ויצטלב עם כניסתה של איראן למערכת הבחירות לנשיאות ביוני 2021. על פי ההערכות יבחר נשיא שמרן יותר מרוחאני ,שאינו עומד לבחירה אחרי שתי קדנציות. רוחאני וממשלו מצויים תחת מתקפה פוליטית של החוגים השמרניים, ובתנאים אלה לא סביר שהמנהיג ח'אמנהאי יעניק לו "חבל" כדי לנהל את המו"מ עם ארה"ב, ערב הבחירות. שיקולים ומסגרת זמן אלו תקפים גם לתרחיש בו ביידן מנצח. ביידן צפוי להיכנס לבית הלבן ב-20 בינואר, ורק אז להניע את תהליך ה"חפיפה" (TRANSITION) ואיוש התפקידים הבכירים והמכסות הפוליטיות בשורות הפקידות - שצפויים לארוך חודשים.
מדיניות שני המועמדים לנשיאות מול איראן עלולה לאתגר את ישראל באופן חריף.
הנשיא טראמפ להוט להגיע להסכם עם טהראן, אך צפוי להיתקל במשטר איראני מתריס, הדורש פיצוי על נכונותו לחזור למו"מ ומגביר את המתיחות באזור. בתנאים אלה ומהיכרותנו את טראמפ, ישנה אפשרות שהוא יבחר, בסופו של דבר, להתפשר על תנאי הסכם הגרעין המעודכן. כדי להוכיח לעולם (ולועדת פרס נובל?) שהוא מסוגל לממש את הבטחת הבחירות שלו ולסגור עם איראן הסכם במהירות, טראמפ עלול להשיג "עסקה רעה", בראייה ישראלית. טראמפ ישווק עסקה כזו כשיפור "דרמטי" לעומת ההסכם של הנשיא אובאמה, גם אם בפועל היא לא תתקן באופן מהותי את ליקוייו החמורים: תפוגת ההגבלות ("שקיעה"), מו"פ צנטריפוגות מתקדמות וסמכויות פיקוח על תכנית הנשק.
מנגד, האסטרטגיה שמציג המועמד ביידן, עלולה להחזיר את הממשל האמריקאי להסכם הגרעין המקורי, שתאריכי הפקיעה של סעיפיו הולכים ומתקרבים, ו"לתקוע" אותו שם. זאת, בהיעדר מנופי לחץ על איראן, אחרי שוויתר, חלקית לפחות, על מנוף הסנקציות. יתרה מכך, ביידן חותר לתיאום מרבי עם מדינות אירופה, כדי לא להיקלע לבידוד כמו טראמפ, ולכן צפוי להיות מושפע מתמיכתן החד-משמעית בהסכם הגרעין המקורי.
במקביל, הן טראמפ והן ביידן יהססו להציב איום צבאי אמין מול איראן במסגרת המיקוח עמה. שניהם מבקשים לחלץ את ארה"ב מהמלחמות ה"בלתי נגמרות" במזה"ת, ולהאיץ את תהליך יציאת כוחותיה מהאזור - מהנושאים הבודדים שהם בבחינת קונצנזוס נדיר במערכת האמריקאית המפולגת.
הסכם בין ארה"ב לאיראן, שתנאיו יהיו בלתי מספקים בראיית ישראל, אינו התרחיש הבלעדי והוא לא "גזירה משמים", אולם בנסיבות הנוכחיות הוא אפשרות שבהחלט יש להיערך אליה. ישראל תתקשה מאוד לצאת חוצץ נגד כל הסכם עם איראן שהנשיא טראמפ יסמוך עליו את ידיו ויזכה לתמיכה בינ"ל. זאת, בוודאי לאחר שטראמפ העביר את שגרירות ארה"ב לירושלים, הכיר בריבונות ישראל ברמת הגולן והביא להסכמי הנורמליזציה עם מדינות ערב. מצד שני, ביידן צפוי לגלות רגישות רבה לכל התערבות ישראלית בסוגיה, לאחר שבזמנו כסגן נשיא, ראש הממשלה נתניהו התערב באופן בוטה בפוליטיקה האמריקאית (נאום בקונגרס, מרץ 2015) בניסיון לסכל את הסכם הגרעין שהשיג אובאמה.
ניתוח לוחות הזמנים של חזרת ארה"ב ואיראן למו"מ מראה כי בפני ישראל עומד חלון זמנים צר כדי להשפיע על עמדות ארה"ב. כפי שהוכח בעבר מרגע שהצדדים נכנסים למו"מ (כולל חשאי) לישראל קשה מאוד להשפיע על מהלכו. לפיכך, ישראל נדרשת לשדרג כבר עתה את ערוצי השיח הקיימים עם ממשל טראמפ ועם צוות מדיניות החוץ של ביידן, בסוגיית איראן.
על ישראל למקד מאמץ כדי להגיע מולם להסכמות מראש סביב גבולות הגזרה (TOR) של המו"מ עם טהראן, ולוודא כי ארה"ב מתעקשת על תיקון החולשות של הסכם הגרעין ולא תשאיר את ישראל לבד עם הבעיה. על ישראל לשקול לשוב ולהדגיש גם בפומבי ובאופן מפורט את ליקוייו של הסכם הגרעין, ומה נדרש לתקן בו, כדי למנוע דינאמיקה המובילה ל"עסקה רעה" בין איראן למערכת הבינ"ל.
במסגרת הדיאלוג בנושא עם הממשל (והמערכת הבינ"ל בכלל) ישראל צפויה להיקלע לדילמה המוכרת בין הצורך להוות "סמן ימני" ולהציג עמדות מקסימום בלתי מתפשרות תוך הסתכנות באבדן רלבנטיות לבין הצגת גישה הכוללת מרחבי גמישות לצד "קווים אדומים.
בנסיבות שנוצרו, במסגרתן נראה כי הן טראמפ והן ביידן חותרים לפשרות שיובילו להסכמה עם טהראן, גם ישראל צריכה לחשוב מעבר לעמדתה המקסימלית והלא ריאלית של "אפס העשרה באיראן". ככלל, לעמדה מורכבת יותר - הכוללת סדרי עדיפויות, שילוב בין "מקלות" ו"גזרים" והסדרים חלקיים או זמניים שישפרו את המאזן האסטרטגי הכולל מול איראן - סיכוי טוב יותר להשפיע על הממשל בוושינגטון, שמגבש גם הוא את עמדותיו.
בנוסף, ישראל נדרשת להחליט עם איזו "עסקה" תהיה מוכנה לחיות? האם היא מתעקשת על "עסקה כוללת", המטפלת הן במרכיבים אזוריים והן בתחום הגרעין, שהמיקוח עליה יהיה ארוך יותר בזמן שתכנית הגרעין מתרחבת? או לחלופין הסכם המתמקד בגרעין בלבד אך אינו מטפל במדיניותה הבעייתית של איראן באזור.
לבסוף, ישראל תידרש להכריע במעלה הדרך גם עד להיכן תהיה מוכנה להרחיק לכת ואילו אמצעים תהיה מוכנה לנקוט כדי לסכל "עסקה רעה" עם איראן, היה ותסתמן כזו.
נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל
מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>
