ארה"ב-איראן: "פרדוקס" הסנקציות
אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 13 בנובמבר, 2020
 |
| Photo: David Holt | CC BY-SA 2.0 |
מבין סוגיות החוץ המעטות בהן עסקו המועמדים לנשיאות בארה"ב במהלך מערכת הבחירות בלט, אולי יותר מכל, נושא ההתמודדות עם האתגרים שמציבה איראן בתחום הגרעין ובמזה"ת.
הנשיא הנבחר ביידן הצהיר כי יחזור לנתיב הדיפלומטי מול טהראן, והנחת העבודה במערכת הבינ"ל ובקרב מומחים היא כי ארה"ב ואיראן ישובו לשולחן המו"מ, כנראה סביב המחצית השנייה של 2021. זאת, בתום הבחירות לנשיאות באיראן ביוני, ולאחר התבססות ממשל ביידן ואיוש התפקידים הבכירים הרלבנטיים בשורות הקבינט והפקידות.
במהלך מערכת הבחירות הציג ביידן את האסטרטגיה שלו ביחס לאיראן, לפיה אם טהראן תחזור לציות מלא להסכם הגרעין, ארה"ב תצטרף אליו מחדש, ובמשתמע תסיר את הסנקציות. רק לאחר מכן ממשלו ינהל מו"מ עם איראן על "חיזוק והארכת תוקף" סעיפי ההסכם. במקביל, לדבריו, ארה"ב תתייצב נגד פעולותיה מערערות היציבות של איראן והאיומים שהיא מציבה על האזור, ותמשיך להפעיל סנקציות ממוקדות נגדה בתחומי הפרת זכויות אדם, תמיכה בטרור ופיתוח טילים.
לקחים מהסכם הגרעין
ממשל אובאמה ובנות בריתו האירופיות תלו תקוות רבות בכך שהסכם הגרעין (JCPOA) יוביל להתמתנות המדיניות המאיימת של איראן באזור ובתחום הטילים (סוגיות שלא נכללו בהסכם). בפועל, אין חולק כי ההיפך קרה.
בעקבות ההסכם הוסרו הסנקציות נגד איראן, ובראשן הסנקציות היעילות ביותר בתחום הפיננסים/בנקאות והאנרגיה, שהסבו את עיקר הפגיעה האפקטיבית בכלכלה האיראנית.
מרגע שהסנקציות הוסרו במסגרת ההסכם וכל עוד איראן מצייתת לסעיפיו, לא ניתן היה להטילן מחדש בתגובה למהלכיה הבעייתיים במזה"ת, בלא להפר אותו. בכך למעשה, העניק ההסכם לאיראן סוג של חסינות, ואפשר לה דווקא להגביר את פעילותה השלילית באזור, כפי שאכן עשתה, בלא לשלם מחיר על מדיניותה המזיקה.
בנסיבות אלה, טען ממשל טראמפ, בצדק, כי הסכם הגרעין נטרל את יכולתו לבלום את איראן באזור באמצעות ענישה כלכלית. ממשל טראמפ פרש אפוא מההסכם, בין היתר, כדי להחזיר לידיו את היכולת להטיל סנקציות "כואבות" נגד איראן, שיאפשרו להפעיל עליה לחץ בתחומי הטרור, החתרנות והטילים.
בעקבות פרישתו מהסכם הגרעין הממשל עבר למדיניות המַּתְנָה את הסרת הסנקציות מעל איראן בהיענותה לדרישות מקסימליות לכל רוחב החזית - בתחום הגרעין, הטרור והטילים (12 הנקודות של פומפאו).
ממשל טראמפ, שביקש להיחלץ מהמלחמות ה"בלתי נגמרות" במזה"ת ולהימנע מחיכוך צבאי ישיר עם איראן - הסתמך באופן בלעדי כמעט על הסנקציות. בכך הוא יצר בעיה חדשה של "עומס יתר" על מכשיר הסנקציות ועל היכולת לחלץ באמצעותו מאיראן הישגים מרחיקי לכת.
במבט לאחור, הסנקציות שהטיל ממשל טראמפ, הנוקשות ביותר שהושתו מעולם על איראן, לא החזירו אותה לשולחן המו"מ, ולא הביאו לצמצום פעילותה השלילית, לא באזור ולא בגרעין. במקום זאת, טהראן החלה להרחיב את תכניתה הגרעינית תוך הפרה הדרגתית ומוצהרת של תנאי הסכם הגרעין; ונקטה מדיניות אגרסיבית ונועזת יותר, מהמפרץ דרך תימן ועיראק ועד סוריה ולבנון.
לבסוף, התנגדות ישראל ומדינות המפרץ להסכם הגרעין, בין היתר כיוון שלא טיפל באיומים האזוריים שמציבה איראן, והסתלקות ארה"ב ממנו גם מסיבה זו, עומדת בבסיס אחד הלקחים המרכזיים שהפיקו מומחים בוושינגטון. לפיו, הסכם עם איראן, שיתמקד בגרעין בלבד, ללא שילוב האיומים האזוריים במו"מ, ולו במסגרת נפרדת/מקבילה, נדון לכישלון.
שימוש במכשיר הסנקציות - מרחב החלופות
ממשל טראמפ, הוכיח כי ביכולתה של ארה"ב לבנות חד-צדדית משטר סנקציות, חסר תקדים ביעילותו בכל הקשור לפגיעה בכלכלה האיראנית. עם זאת, היכולת לבלום את איראן בגרעין ובאזור באמצעות סנקציות בלבד, נוקשות ככל שיהיו, בלא להציב מולה איום צבאי אמין ולעצור אותה באמצעים אופרטיביים בשטח - לא עמדה עד היום במבחן המציאות.
גם האסטרטגיה ששרטט ביידן עד כה, אינה מצטיירת כמבטיחה, ולא ברור האם ידבק בה בסופו של דבר. מרחפת מעליה השאלה כיצד בכוונתו לממש את יעד שיפור הסכם הגרעין, אחרי חזרת הצדדים להסכם המקורי והסרת הסנקציות, למעשה תוך ויתור עליהן כמנוף.
בכל מקרה, על בסיס הלקחים מכישלון הסכם הגרעין, ממשל ביידן יידרש להכריע בין שלוש חלופות עקרוניות, ביחס לאופן שילוב מכשיר הסנקציות במדיניות ארה"ב מול איראן.
חלופה 1: הסרת הסנקציות בתמורה ל"עסקה כוללת" (ויתורים איראניים באזור ובגרעין). חלופה זו נותנת, לפחות להלכה, מענה לכלל האתגרים שמציבה איראן, ולא "משעבדת" את הסנקציות לתחום אחד בלבד, תוך מתן חופש פעולה מסוים לאיראן באחרים.
בה בעת, כריכתם יחד של האתגרים האזוריים ובעיית הגרעין, הוא גם חסרונה המרכזי של החלופה. המיקוח על נושאים אזוריים מורכבים וקשים לכימות ולמדידה צפוי להימשך זמן רב. זאת, בזמן שאיראן מרחיבה בהדרגה את תכניתה הגרעינית, באופן שמעניק לה מנוף לחץ במהלך המו"מ, כפי שהיה בשנים שלפני החתימה על ה-JCPOA. בנוסף, לא סביר כי הזירה הבינ"ל תראה בפעולות איראניות בתחום הטרור, עילה מספקת להפיל הסכם כולל עתידי, המספק מענה סביר לאתגר הגרעיני.
חלופה 2: מיקוד הסנקציות לתחום הגרעין בלבד. יתרונה הבולט, של חלופה זו היא התמקדות באיום המרכזי. הצטיידות איראן בגרעין משמעותית, בסדרי גודל, מאתגר התבססותה באזור והתעצמות שלוחיה, אסטרטגי ככל שיהיה; ולארה"ב וישראל פחות כלים להתמודד עמה ביעילות במחירים נסבלים.
חסרונה של חלופה זאת, בוודאי בעיניים אמריקאיות, הוא הצורך להפעיל כלים שאינם סנקציות, כדי שתצליח. קרי להתמודד עם מהלכי הטרור וההתבססות הצבאית של איראן, באמצעים אופרטיביים על הקרקע, באופן הכרוך בפוטנציאל הסתבכות ואיום על חיילים אמריקאים הפרוסים באזור.
חלופה 3: חלוקת הסנקציות בין תחום הגרעין לבין תחומי הטרור והטילים. כפי שרומז ביידן סנקציות ממוקדות נגד איראן כענישה על מהלכיה בתחום הטרור, הטילים וזכויות אדם יישארו בתוקף, במקביל לחתירה להסכם גרעין, שמן הסתם יהיה כרוך בויתור על הסנקציות ה"כבדות".
חסרונה הבולט של חלופה זו היא החלשת מנוף הסנקציות, בוודאי אם הסנקציות האפקטיביות (אנרגיה ופיננסים) "יפוצלו" בין התחומים. בהיעדר ריכוז מאמץ כולל להשגת יעד ממוקד, תיפגע היכולת לחלץ מאיראן הישגים משמעותיים בתחום הגרעין. חסרון נוסף, קשור לאפשרות כי איראן תפרש חלופה זו כביטוי לחולשה בדמות העדפה אמריקאית נגלית להגיב באמצעות סנקציות תוך הימנעות מתגובה אופרטיבית (ביוני 2019, למשל, הגיבה ארה"ב להפלת מל"ט אמריקאי על ידי איראן, באמצעות סנקציות להקפאת נכסי מנהיגה, ח'אמנהאי).
"לא על הסנקציות לבדן" - משמעויות והמלצות
איראן מציבה אתגר משולב של טרור, חתרנות, התבססות צבאית והעברות נשק ברחבי המזה"ת מצד אחד, והקמת תשתיות גרעין מתקדמות ונרחבות, שניתן להסב לשימושים צבאיים, מצד שני.
מול האתגר האיראני המשולב, נדרש מענה בינ"ל משולב המפעיל כלים דיפלומטיים, כלכליים וצבאיים. התבססות על מכשיר הסנקציות לבדו, ללא נכונות להפעיל כוח נגדי מול מהלכיה של איראן באזור, כפי שישראל עושה למשל בסוריה, משדר לאיראן חולשה, פוגע בהרתעה ומקשה להציב מענה יעיל לאתגר האיראני.
נראה כי מהזווית הישראלית, החלופה המיטבית היא זו הממקדת את מנוף הסנקציות בהשגת יעדים בתחום הגרעין - וקונקרטית בצורך החיוני לתקן את הליקויים המסוכנים בהסכם הגרעין. דיאלוג בינ"ל מקביל עם איראן, לדה-אסקלציה ולהצבת "קווים אדומים" ביחס למדיניותה באזור עשוי להעניק יתר יציבות להסכם גרעין משופר, אם יושג כזה.
בכל מקרה, בדיאלוג של ישראל עם ממשל ביידן, שנכון לקיימו בפרופיל שקט ולא באמצעות הצהרות פומביות, עליה להבהיר לוושינגטון כי "אין קיצורי דרך" להשגת היעדים מול המשטר האיראני. כך, האסטרטגיה היעילה היחידה לכפות עליו פשרות היא באמצעות שילוב בין פריסה ונוכחות צבאית באזור תוך הצבת איום צבאי אמין, לבין סנקציות, צעדי ענישה ולחץ כלכלי כבד.
נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל
מסמך זה הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>
