המו"מ על הגרעין האיראני - לאן זה הולך?

אל"מ (מיל.) אודי אבנטל | 11 באוגוסט 2021

​מבט מדיני-ביטחוני | תובנות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS) בסוגיות מוקד אסטרטגיות

Photos: Ali Khamenei - CC BY 4.0 | Photos: Gage Skidmore - CC BY SA 2.0

סימנים לא מעודדים וגישה פסימית

לאחר שישה סבבי שיחות בווינה בין איראן למעצמות על חזרה להסכם הגרעין מ-2015 (JCPOA) המו"מ בין הצדדים נקלע לקשיים ונתקע. פרשנים וגורמי מממשל משדרים פסימיות וטוענים כי הסיכויים לסיומו המוצלח הולכים ופוחתים.

הממשל האמריקאי מזהיר כי השיחות עם טהראן אינן יכולות להימשך לעד. מזכיר המדינה בלינקן שב ומתריע כי הזמן להשגת הסכם הולך ואוזל וכי בנקודה מסוימת הפעילויות הנמשכות שמבצעת איראן להרחבת תכניתה הגרעינית, יהפכו את מהלך החזרה ל-JCPOA לבלתי רלבנטי.

במקביל לשיחות, איראן ממשיכה להפר באורח בוטה את מגבלות הסכם הגרעין, צוברת נכסים וידע שיהיה קשה לגלגל לאחור, ומגבילה את פעילות הפיקוח של הסוכנות הבינ"ל לאנרגיה אטומית (סבא"א). איראן צברה אוראניום מועשר ברמה נמוכה בכמויות משמעותיות, מעשירה וצוברת חומר לרמות גבוהות יותר של 20% ו-60% (מעל 100 ק"ג וסביב 10 ק"ג בהתאמה), ממשיכה לפתח ולפרוס צנטריפוגות מתקדמות, ועוסקת במטלורגיה (אוראניום מתכתי) תוך צבירת ידע רלבנטי לפיתוח מתקן נפץ גרעיני, בתירוץ קלוש של יישומים אזרחיים.

גם ביחס למיקוח המדיני סביב החזרה ל-JCPOA מסריה של איראן אינם מעודדים. בנאום שנשא בפגישת פרידה מהנשיא היוצא רוחאני וממשלתו, ח'אמנהאי הצהיר כי הניסיון מוכיח שמו"מ עם ארה"ב נועד לכישלון, כיוון שלא ניתן לסמוך עליה שלא תפר את התחייבויותיה לאיראן ותסיר מעליה את הסקציות. לכן המליץ ח'אמנהאי לנשיא הנבחר, ראיסי, להסתמך על יכולותיה הכלכליות של איראן עצמה.

בהמשך לנאום ח'אמנהאי, נציג איראן בסבא"א, ע'ריב-אבאדי, ופרס שורת תנאים נוקשים לחזרת איראן להסכם הגרעין, ביניהם: דרישה להסרת דזיגנציות מ-500 ישויות ואישים נוספים; ביטול הסנקציות על יצוא נשק איראני; ערבויות אמריקאיות שלא לנטוש את הסכם הגרעין פעם נוספת ולאפשר לחברות בינ"ל פרק זמן סביר להמשיך בעסקים עם איראן במקרה של הטלה מחודשת של סנקציות ('סנפבק'); תשלום פיצויים לאיראן על הנזקים שגרמה פרישת ממשל טראמפ מההסכם; הסרת סנקציות לפני חזרת איראן למחויבויותיה ועוד.

במקביל למגעים המדיניים, איראן אינה מהססת לנקוט בגישה אגרסיבית גם באזור. שלוחיה הגבירו את התקיפות, כולל באמצעות מל"טים, נגד בסיסים ואינטרסים של ארה"ב בעיראק ונגד בנות בריתה, בדגש על סעודיה; וגם בזירה הימית טהראן נוקטת מהלכים המאיימים לשבש את חופש השייט במפרץ.

האינטרסים האסטרטגיים של ארה"ב ואיראן

למרות הסימנים והאיתותים השליליים מכיוונה של טהראן, ניתוח מערכתי אסטרטגי של האינטרסים של ארה"ב ואיראן, מוביל למסקנה כי החזרה להסכם היא עדיין התרחיש הסביר יותר.

הממשל האמריקאי להוט "להחזיר לקופסה" את אתגר הגרעין האיראני כדי להתפנות לסוגיות חוץ בוערות יותר ובראשן המאבק, ההיסטורי בראייתו, על ההובלה מול סין. לפיכך, סביר כי הוא יהיה מוכן ללכת את ה"מייל הנוסף" (ואת אלה שאחריו) ולהציג ויתורים נוספים במסגרת המו"מ.

מבחינת איראן, מדובר בחזרה להסכם טוב. מגבלותיו המרכזיות על היקף, הספק ואיכות הצנטריפוגות ועל צבירת האורניום המועשר יחלו לפקוע בתוך חמש שנים, ובכך הוא מספק לגיטימציה בינ"ל לתוכנית וליכולות גרעין רחבות.

יתרה מכך, ההסכם אליו יחזרו הצדדים צפוי להיות "JCPOA מינוס" בתחום הגרעין ו-"JCPOA פלוס" בתחום הסנקציות.

בניגוד להסכם המקורי, שהציב את איראן במרחק של שנה מפריצה לחומר בקיע המספיק לפצצה גרעינית אחת (1SQ), במסגרת החזרה להסכם זמן הפריצה צפוי להתקצר. זאת, לאור הידע שאיראן צברה במסגרת הפרת הסכם הגרעין, בתחום המו"פ של צנטריפוגות מתקדמות, אותו לא ניתן להחזיר לאחור; ובוודאי במקרה (הסביר?) שארה"ב תיכנע לדרישות טהראן לאחסן את הצנטריפוגות המתקדמות שפיתחה והפעילה בניגוד להסכם, במקום להשמיד אותן.

בתחום הסנקציות - מעבר לסנקציות שהוטלו על איראן בתחומי האנרגיה, הפיננסים והתעשיות (פטרוכימיה, מתכות ועוד), הממשל לא פוסל הסרת חסמים שימנעו מאיראן לממש את הרווחים מהחזרה להסכם, כולל גישה למערכת הפיננסית הבינ"ל, ואפילו ביצוע טרנזקציות בדולר. הממשל מאותת כי יסיר גם כל סנקציה שהטיל ממשל טראמפ "באופן מכוון כדי למנוע חזרה להסכם", דוגמת הסנקציות נגד הבנק המרכזי וחברת הנפט הלאומית של איראן בשל מעורבותם המוכחת בטרור; וסביר שיסכים לבטל גם את הגדרת משמרות המהפכה האיראניים, בכללותם, כארגון טרור (FTO).

מצד שני, איראן זקוקה מאוד להסרת הסנקציות מבחינה כלכלית ופוליטית. בצל גל חמישי והתפשטות וריאנט הדלתא באיראן, בצורת ומחסור במים ותסיסה ציבורית הכלכלה האיראנית משוועת להסרת הסנקציות. שיעור האינפלציה עומד על מעל 40%, הריאל איבד מעל ל-80% מערכו בשנתיים; מוצרי היסוד ובמיוחד מזון זינקו, בחלק מהמקרים במעל 100%, ומיליוני משפחות יורדות מתחת לקו העוני.

ברמה הפוליטית, הסרת הסנקציות שתזרים חמצן לכלכלה האיראנית (הפשרה של 90 מיליארד דולר בכספים מוקפאים; כשילוש של יצוא הנפט) תאפשר למשטר, שנכנס לעידן רגיש של שינוי דורי בהנהגה, לחזק את הלגיטימציה שלו בעיני הציבור, שנמצאת בשפל, ולבסס את מעמדו של הנשיא הנבחר ראיסי, בין היתר כיורש אפשרי של ח'אמנהאי. על רקע זה, בטקס חילופי הנשיאים בטהראן, בלט המסר של ראיסי על נחישותו להביא להסרת הסנקציות ולשיפור אמון הציבור במשטר.

מה יכול להוריד את המו"מ בווינה מהפסים?

מספר תהליכים עלולים לשבש את המו"מ למרות האינטרס הבסיסי של הצדדים לחזור להסכם. בראשם ניצבת ההתקדמות הטכנולוגית של איראן תוך כדי השיחות. כמו בשנים שלפני החזרה ל-JCPOA המשטר האיראני קובע עובדות בשטח וממנף את קו הבסיס הטכנולוגי המשופר כדי לחלץ ויתורים נוספים במו"מ. עד כה הטקטיקה הזאת עובדת. ארה"ב לא משיבה במטבע דומה בתחום הידוק הסנקציות, היא מוכנה להגמיש עוד יותר את עמדותיה במו"מ ואף מנסה לתמרץ את איראן באמצעות הסרה סמלית של דזיגנציות. ועדיין, איראן עלולה "להצליח יותר מדי" ולגלוש לנקודה בה תהפוך החזרה להסכם לבלתי משתלמת לארה"ב.

תחום נוסף שעלול "לברוח" לאיראן משליטה ולשבש את השיחות הוא מדיניותה התוקפנית באזור.

לבסוף, למרות שח'אמנהאי הוא הפוסק האחרון בשאלת החזרה להסכם הגרעין, מינויים בממשלת ראיסי של גורמים קיצוניים הדוגלים בעמדה נוקשה במו"מ ודבקים בתנאים לא ריאליים (דוגמת סעיד ג'לילי), עלולה לסבך את תהליך קבלת ההחלטות באיראן סביב המהלך, במיוחד בשורות המועצה העליונה לביטחון לאומי.

משמעויות והמלצות לישראל

על ישראל להיערך לחזרה להסכם הגרעין, אבל גם לתרחיש של קריסת המו"מ בווינה, שהוא כאמור בסבירות נמוכה יותר, בשלב זה. בכל דרך, על ישראל להתכונן למערכה רחבה, מדינית ואחרת, לעצירת התקדמותה הטכנולוגית של איראן בתחום הגרעין. כל אלה, על בסיס תיאום הדוק עם ארה"ב וממשל ביידן, תוך מיצוי ערוצי הקשר והשת"פ הקיימים מולו בתחומים המדיניים, הצבאיים והמבצעיים.

סימן דרך בעל חשיבות עליונה בתיאום עם ארה"ב הוא ביקורו המתוכנן של ראש ממשלת ישראל בוושינגטון (במועד שטרם סוכם) ופגישתו עם הנשיא ביידן.

בנסיבות הנוכחיות, ההישגים הנדרשים בביקור ראש הממשלה, הם:

• תיקוף מחויבותה המוצהרת של ארה"ב כי לעולם לא תאפשר לאיראן להצטייד בנשק גרעיני.
  
  
• הסכמה כי יש למנוע מאיראן יכולת להגיע לנקודה ממנה לא ניתן יהיה לעצור פריצה שלה לנשק גרעיני. מחויבות אמריקאית לפעול להרתעת טהראן מביסוס יכולת כזו באמצעות איום צבאי אמין.
  
  
• הסכמה על ערבויות וסיוע לישראל ברמה המדינית, הכלכלית והאופרטיבית, שיבטיחו כי תוכל להגן על עצמה בכוחות עצמה, בין היתר כדי למנוע מאיראן יכולת לפרוץ לנשק גרעיני.
  
  
• במקרה של חזרה להסכם הגרעין, שתי המדינות יתייעצו ביחס למרכיבים הנדרשים במסגרת הסכם "ארוך וחזק יותר", לוחות הזמנים להשגתם, והחלופות במקרה שהסכם מחוזק לא יושג.
  
  
• נכונות של ארה"ב לפעול בעצמה ולסייע לישראל לבלום את פעילויותיה המזיקות של איראן באזור, במנותק מהמאמצים לחזור להסכם הגרעין או להרחיבו.

ביחס לחלק מהסוגיות, חיוני לסכם על הקמת צוותי עבודה מקצועיים בין המדינות, שיפעלו מתוקף הדירקטיבה המוסכמת ברמת ההנהגות. יש לקחת בחשבון שמסגרת כזאת, כרוכה גם בדרישה למחויבות ישראלית לא להפתיע את ארה"ב.

נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל

מסמך מבט מדיני-ביטחוני הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>

לחזרה למסמך התובנות המלא יש ללחוץ כאן >>