החזרה להסכם הגרעין עם איראן ואתגרי ה"יום שאחרי"
אל"מ (מיל') אודי אבנטל | 11 במאי 2021
מבט מדיני-ביטחוני | תובנות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS) בסוגיות מוקד אסטרטגיות
 |
| Photos: Tasnim News Agency | CC BY 4.0 |
החזרה להסכם הגרעין עם איראן ואתגרי ה"יום שאחרי"
המו"מ בין המעצמות לבין איראן בווינה מסתמן כסבוך ומורכב ועומד בפני אתגרים ולחצים. זאת, על רקע מתחים פנימיים גוברים באיראן ערב הבחירות, התנגדות למהלכי ביידן בקונגרס ובאזור, פקיעתו החודש של ההסדר בין טהראן לסוכנות הבינ"ל לאנרגיה אטומית, המשך החיכוך בין איראן לארה"ב באזור ועוד.
למרות כל אלו נראה כי לארה"ב ולאיראן אינטרס משותף עמוק, כל אחת מסיבותיה, לחזור להסכם והמהלך זוכה לתמיכה בינ"ל מ"קיר לקיר". בנסיבות אלה, התרחיש במסגרתו יושגו הבנות על חזרה להסכם הגרעין, אם לא עד הבחירות באיראן (יוני) אז אחריהן, אמנם אינו תרחיש יחיד אבל בהחלט סביר.
חזרה להסכם הגרעין עם איראן היא מהלך משנה מציאות הנמצא לפתחנו ונדרש להיערך אליו. מסמך זה מבקש להציע מספר הנחות עבודה ביחס להבנות שיושגו עם איראן והתנהלות השחקנים הרלבנטיים ב"יום שאחרי" החזרה להסכם. אין מדובר בניסיון להעריך באופן מדויק את המציאות אלה להניח מצע סביר כבסיס לתכנון, ולגזור ממנו את האתגרים למדינת ישראל.
החזרה להסכם - הנחות עבודה
במסגרת המו"מ בוינה ארה"ב הולכת ומצטיירת כמי שפועלת מתוך תחושת דחיפות ועמדת חולשה, בעוד איראן מציגה עמדות נוקשות יותר וניכר שיש לה מרווח נשימה. זאת, נוכח שיפור בנתוני הכלכלה האיראנית והיקף יצוא הנפט בחודשים האחרונים ובשל חוסר נכונות הממשל לשוב ולהדק את סד הסנקציות כדי ללחוץ על טהראן - מהלך שנתפס על ידו כחזרה למדיניות הלחץ המרבי של טראמפ, אותה הוא מגדיר כבלתי יעילה.
נוכח להיטות הממשל "להחזיר את איראן לקופסה" כדי להתפנות לסוגיות חוץ בוערות יותר ובראשן המאבק, ההיסטורי בראייתו, על ההובלה מול סין ועל ניצחון השיטה הדמוקרטית - סביר כי הוא יבחר להמשיך ו"לרכך" את הדרישות מאיראן. בנסיבות אלה, ניתן לצפות לחזרה להסכם הגרעין על בסיס הנחות העבודה הבאות.
JCPOA מינוס - בניגוד להסכם המקורי, שהציב את איראן במרחק של שנה מפריצה לחומר בקיע המספיק לפצצה גרעינית אחת (SQ1), במסגרת החזרה להסכם זמן הפריצה צפוי להתקצר במספר חודשים. זאת, לאור הידע שאיראן צברה במסגרת הפרות הסכם הגרעין, בתחום המו"פ של צנטריפוגות מתקדמות, אותו לא ניתן להחזיר לאחור; ובוודאי במקרה (הסביר?) שארה"ב תיכנע לדרישות טהראן לאחסן את הצנטריפוגות המתקדמות שפיתחה והפעילה בניגוד להסכם, במקום להשמיד אותן.
הסרת סנקציות פלוס - כחלק מהחזרה להסכם, מממשל ביידן מתכוון להסיר את כל הסנקציות שהוטלו על איראן בתחומי האנרגיה, הפיננסים והתעשיות (פטרוכימיה, מתכות ועוד). בנוסף, הממשל לא פוסל הסרת חסמים שימנעו מאיראן לממש את הרווחים מהחזרה להסכם, כולל גישה למערכת הפיננסית הבינ"ל, ערבויות לבנקים בינ"ל ואפילו ביצוע טרנזקציות בדולר. הממשל מאותת כי יסיר גם כל סנקציה שהטיל ממשל טראמפ "באופן מכוון כדי למנוע חזרה להסכם". מדובר, בין היתר, בסנקציות נגד הבנק המרכזי וחברת הנפט הלאומית של איראן בשל מעורבותם המוכחת בטרור. מהלך כזה, עלול לפגוע במנופי הלחץ של ארה"ב על איראן, שמיועדים להניאה ממדיניותה הבעייתית ברחבי האזור, בוודאי אם הממשל יבטל גם את החלטת טראמפ להגדיר את משמרות המהפכה האיראניים, בכללותם, כארגון טרור (FTO).
ה"יום שאחרי" - הנחות עבודה
ללא הסכם "חזק וארוך יותר". לממשל ביידן לא תהיה יכולת (ונראה שגם לא את הנחישות הדרושה) להשיג הסכם משופר עם איראן בתחום הגרעין, קל וחומר להרחיבו לתחום הטילים (שמגבלות מועצת הביטחון עליו, בהתאם להסכם, יפוגו ב-2023). מצד אחד, לרשות הממשל לא יעמוד מנוף הסנקציות כשהוא ממילא מסתייג מאופציית החזרה למדיניות לחץ כלכלית. מצד שני המשטר האיראני מתנגד בתקיפות ובמוצהר לנהל מו"מ מחודש על תנאי הסכם הגרעין, וסביר שיעמוד בתנאיו בצפייה להסרת המגבלות בהדרגה החל מעוד כ-5 שנים.
יתרה מכך, סביר כי הגישה המהוססת שנוקט ממשל ביידן מול הקו האגרסיבי של איראן ושלוחיה באזור - בדמות רצף התקפות נגד מתקנים אסטרטגיים בסעודיה ובסיסים אמריקאים בעיראק - תימשך מחשש שמהלכי תגובה צבאיים יערערו את הסכם הגרעין אליו שבו הצדדים.
איראן נחלצת מהמיצר הכלכלי - במסגרת ההסכם יתכן כי ארה"ב תיענה לבסוף לדרישותיה של איראן לערבויות כי ארה"ב לא תסתלק בעתיד פעם נוספת מהסכם הגרעין ולא תטיל מחדש סנקציות. גם ללא ערבויות כאלה משמעות החזרה להסכם היא גישה מיידית של המשטר בטהראן לכ-90 מיליארד דולר בכספים איראנים כלואים/מוקפאים; וקפיצה ביצוא הנפט האיראני ממיליון לכ-2.3 מיליון חביות נפט ביום, בשנה הבאה, שיכניסו לקופת איראן רווח נוסף של עשרות מיליארדים בשנה.
התחזקות איראנית באזור - היחלצות מסד הסנקציות, היעדר מגבלות פורמליות על פעילותה השלילית באזור, חוסר נכונות מצד ממשל ביידן להתעמת איתה ועם שלוחיה - כל אלה צפויים לחזק את דימוי העוצמה וההרתעה של איראן ברחבי המזה"ת. בתוך כך, ארה"ב תיסוג מאפגניסטן, וצפויה להתמקד בתחרות הבינמעצמתית מול סין. בנסיבות אלה, עלולה להתרחב מדיניות גידור הסיכונים שנוקטות האמירויות וסעודיה מול איראן כבר עתה, ויגברו מאמציהן לפייס את טהראן ולהגיע עמה להבנות ולהסדרי בטחון אזוריים.
במקביל, פקיעת אמברגו הנשק של האו"מ על איראן בשנה שעברה לצד הסרת הסנקציות עלולה לפתוח את הדלת למכירת מערכות נשק רוסיות מתקדמות לאיראן, דוגמת מערכת ההגנה האווירית S-400 או טילים נגד ספינות מסוג יאחונט. יכולת כאלו, לצד המשך פיתוחים עצמאיים של התע"ש האיראני על בסיס גישה משופרת לרכיבים וטכנולוגיות בשוק העולמי, צפויים לחזק את בטחונה העצמי של איראן כולל ביחס לרמת חסינותם של מתקניה הגרעיניים.
משמעויות לישראל
החזרה להסכם הגרעין מייצרת שורת אתגרים ביטחוניים אסטרטגיים לישראל.
בעוד חמש שנים יחלו לפקוע בהדרגה המגבלות שמטיל ההסכם על יכולת ההעשרה של איראן מבחינת היקף מערך הצנטריפוגות, הספקן ואיכותן. בכך עלול ההסכם לסלול את דרכה של איראן למעמד של מדינת סף גרעינית בלגיטימציה בינ"ל מלאה. יתרה מכך, ההסכם מתיר לאיראן לבצע מו"פ, שיאפשר לה זמן פריצה מינימאלי לחומר בקיע לפצצה עם הסרת המגבלות, ואינו מעניק לסוכנות הבינ"ל לאנרגיה אטומית סמכויות לפקח על פעילות של איראן בתחום הנשק הגרעיני.
בעקבות הסרת הסנקציות צפויים לשוב ולהתפנות בהדרגה למשטר האיראני תקציבים משמעותיים לפרויקטים אסטרטגיים בתחומי הגרעין, הטילים ובניין הכוח של שלוחיו ברחבי האזור, ובראשם חזבאללה וחימושו ביכולות פגיעה מדויקות בעורף הישראלי.
על רקע זה, צפוי המשטר להמשיך ואף להגביר את מאמצי ההתבססות הצבאית שלו באזור, בסוריה, בעיראק ובזירות נוספות, בניסיון לפרוס בהן יכולות פגיעה מדויקות בישראל. היעדר נחישות אמריקאית להתעמת עם מהלכיה השליליים של איראן במזה"ת, בין היתר כדי שלא לסכן את הסכם הגרעין ולא "להישאב" לאזור, צפויות לחזק את בטחונה העצמי של איראן, ולהעלותה על מסלול עימות ישיר עם ישראל.
דימוי העוצמה של איראן באזור והניסיונות של מדינות המפרץ להגיע להבנות עם המשטר בטהראן עלולים להקשות על הרחבת תהליך הנורמליזציה, ובוודאי על קידום חזית אזורית אנטי איראנית תוך תרגומה לשת"פ אופרטיבי בשטח.
במקביל, על רקע ההכרה הבינ"ל בתוכנית הגרעין של איראן, מדינות ערב ותורכיה צפויות להאיץ את מאמציהן שלהן לרכוש יכולות גרעין אזרחיות, תוך חתירה לשליטה מלאה במעגל הדלק הגרעיני.
בצילם של אתגרים חמורים אלה, ישראל תצטרך לגבש אסטרטגיה כוללת לבלימת האיום האיראני, במסגרתה היא תידרש להכריע בין מספר שאלות יסוד:
- האם ניתן לבנות על ארה"ב שתמנע את הפיכת איראן למדינת סף גרעינית? האם ישראל מעריכה כי היא יכולה למנוע לצמיתות תרחיש כזה בכוחות עצמה? מהו הקו האדום של ישראל ביחס לתהליך התגרענות איראן וכיצד ישראל מגדירה יכולת סף איראנית?
- עד כמה הסכם הגרעין מהווה איום על האינטרסים של ישראל והאם עליה לפעול בכל דרך כדי להקריס אותו? זאת, תוך נכונות לשלם את המחירים הכרוכים במדיניות כזו: פגיעה פוטנציאלית במכלול היחסים עם ממשל ביידן ובאיכות התיאום עמו מול האתגר האיראני ומעבר לו, בידוד בינ"ל והפיכת האיום האיראני ל"בעיה ישראלית".
- מנגד, האם ניתן לחיות בפועל עם הסכם הגרעין (לצד המשך דחייתו בפומבי) ולחתור לערבויות ולהבנות בילטראליות שקטות עם הממשל האמריקאי? זאת, תוך התבססות על מחויבותו המוצהרת והחד משמעית לביטחונה הלאומי של ישראל, ועל ההסכמה בין המדינות למנוע נשק גרעיני מאיראן בכל דרך? מחיריה של מדינות כזאת עלולים להיות החלשת מנופי לחץ על ארה"ב לנקוט במדיניות תקיפה מול טהראן ופוטנציאל למגבלות מסוימות על חופש הפעולה של ישראל.
הנהגה ישראלית אחראית תידרש להכריע בין החלופות והמתחים המובנים הללו; להציב יעדים ברורים מול איראן, האזור והמערכת הבינ"ל במציאות החדשה שנוצרה בעקבות הסכם הגרעין; ולגבש אסטרטגיה ממנה אמורה להיגזר מדיניות מערכתית וקוהרנטית של זרועות הביטחון והחוץ של ישראל.
נכתב ע"י אל"מ (מיל') אודי אבנטל
מסמך מבט מדיני-ביטחוני הינו פרסום שבועי, אם ברצונך לקבלו לחץ כאן >>
