למה (לא) להגביל את כהונת ראש הממשלה

ד"ר חיים וייצמן

ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה לתמוך בשינוי חוק יסוד הממשלה, כך שראש ממשלה בישראל לא יוכל לכהן יותר משמונה שנים ברציפות. לכאורה, שינוי מתבקש שהרי הטענה היא ששלטון ממושך מזמן יותר הזדמנויות להסתאבות השלטון, והתומכים מביאים כדוגמא את שתים-עשרה השנים האחרונות, בהן כיהן בנימין נתניהו כראש ממשלה (בהקשר זה, כדאי לזכור, שבפעם הקודמת שכהונת ראש ממשלה התארכה כל-כך, היה זה דוד בן גוריון. לא בטוח שמדינת ישראל היתה נמצאת במצב טוב יותר בלעדיו).

עם כל הרצון לצמצם את מרחב הזמן המאפשר מעשי שחיתות, ההצעה אינה מתאימה לשיטת המשטר הנהוגה בארץ. המשטר שלנו הוא משטר פרלמנטרי. אחד ממאפייניו של משטר פרלמנטרי הוא שאנחנו, האזרחים, בבואנו לקלפי לא בוחרים את ראש הממשלה - אנחנו מצביעים בעד רשימה לכנסת. אנחנו, האזרחים, בוחרים את הכנסת. הכנסת היא זו הבוחרת את הממשלה ואת ראש הממשלה. הכנסת היא גם זו שיכולה לפטר את הממשלה בין בחירות לבחירות. אמנם, בכנסת ה- 20 נכנס לתוקפו תיקון שמקשה מאד על פיטורי הממשלה (אי-אמון קונסטרוקטיבי, סעיף 28 ב לחוק יסוד: הממשלה) אך עדיין, הממשלה שואבת את סמכותה מן הכנסת וכך גם ראש הממשלה. לא במקרה קובע החוק בישראל שראש הממשלה חייב להיות חבר כנסת, ולא במקרה אין תקדים בשום שיטה פרלמנטרית מסודרת, בשום מדינה דמוקרטית, להגבלת כהונה של ראש ממשלה.

הגבלת כהונה נהוגה בשיטה הנשיאותית, אולם זו שיטת ממשל שונה. בשיטה זו הנשיא אינו תלוי רשות המחוקקת, אינו שואב את סמכותו ממנה והוא אף נבחר בנפרד ממנה, ישירות על-ידי העם. בשיטה הנשיאותית תקופת הכהונה של הנשיא, קבועה מראש. בארצות הברית, למשל, יודעים האזרחים בדיוק מתי יהיו הבחירות הבאות לנשיאות (נובמבר 2024) ואלו שלאחריהן וכן הלאה. כך גם לגבי הבחירות לבתי המחוקקים. בשיטה הפרלמנטרית, לעומת זאת, איננו יודעים מתי תתקיימנה הבחירות. אנחנו יודעים מהו המועד האחרון שעד אליו חייבות להתקיים בחירות, אבל פעמים רבות הן מתקיימות מוקדם יותר בשל צרכים פוליטיים כאלה ואחרים.

לפי השינוי המוצע, בהחלט עלול להיווצר מצב שבו ימלאו שמונה השנים של ראש ממשלה מכהן בעיצומה של תקופת הכהונה של הכנסת. ראש הממשלה יהיה מחויב לפרוש מתפקידו ועל חבר כנסת אחר תוטל המשימה להרכיב ממשלה חדשה. אבל מה יקרה אם לא יעלה בידו של חבר כנסת אחר להרכיב ממשלה חדשה שתקבל את אמון הכנסת? ראש הממשלה הפורש יהפוך לראש ממשלת מעבר. ובתקופה זו לא יהיה מורא הכנסת על ראשו. ובנוסף, כהונתו עלולה להתארך למעשה מעבר לשמונה השנים (יכולה להגיע אפילו לאחת עשרה שנים) הקצובות בחוק המוצע. זאת ועוד, ראש ממשלה שמתקרב למגבלת הכהונה, עלול ליזום פיזור הכנסת והליכה לבחירות (ונתניהו כבר עשה זאת מסיבות לא ענייניות ב- 2014). לאחר הבחירות, אם יצליח להרכיב ממשלה, יטען שזו ההוכחה לרצון העם. שוב ישנו את חוק יסוד: הממשלה ויבטלו את מגבלת הכהונה. אפשרות אחרת שראש הממשלה ימשוך זמן כראש ממשלת מעבר וכבר חווינו בשנתיים האחרונות את התופעה הזו ואת השלכותיה. אלו רק מספר דוגמאות להשלכות רוחב שעלולות להיות לקציבת הכהונה של ראש ממשלה. שאלה נוספת היא מה יהיה כוחו, מה תהיה סמכותו של ראש הממשלה כלפי שותפיו הקואליציוניים, ואפילו כלפי "חבריו" למפלגה שיתכוננו למאבק על ירושתו הפוליטית, בשנים האחרונות לכהונתו (שנה-שנתיים ואולי שלוש?) כשברור שבסופן הוא מחויב על-פי חוק לרדת מן הבמה הפוליטית, לפחות לכמה שנים? ומה יהיה מעמדו של ראש ממשלה אשר נהנה מתמיכה נמוכה במפלגתו וחוסה בצלו הפוליטי של ״ראש הממשלה היוצא״ רק בשל הגבלת הכהונה? אנחנו עלולים למצוא את עצמנו בתופעת "פוטין-מדוודב", שהכח למעשה נשאר בידיו של מי שאמור היה לפרוש.

ועם זאת - ואולי באופן לא מפתיע - עמדות הציבור בשאלת הגבלת כהונה של ראשי ממשלה בישראל מתחלקות בהתאם לעמדה הפוליטית של המשיבים. מסקר שערך בימים האחרונים המכון לחירות ואחריות בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן, באמצעות חברת הסקרים אייפאנל, עולה כי אמנם, בקרב כלל הציבור יש רוב לתומכי הגבלת הכהונה לשמונה שנים למעלה משני שלישים מכלל הנשאלים תומכים בהגבלת הכהונה(, אך כשבוחנים את התוצאות לפי השתייכות מפלגתית התוצאות יותר מורכבות. מבין אלה שהצביעו למפלגות האופוזיציה 66% מתנגדים להגבלת הכהונה לעומת פחות מעשרה אחוזים בלבד בקרב תומכי הקואליציה. בפילוח לפי מפלגות רואים שקיים רוב למתנגדים בקרב מצביעי מפלגות האופוזיציה הליכוד (כ- 61%), מצביעי ש"ס (כ- 81%), מצביעי הציונות הדתית (למעלה מ- 83%). ואילו בקרב מצביעי המפלגות החברות קואליציה התמונה הפוכה – רוב גדול לתומכי הגבלת כהונת ראש הממשלה לשמונה שנים. נראה כי התמיכה בהגבלת הכהונה, או ההתנגדות לה, מתפלגות לפי התמיכה בנתניהו וההתנגדות אליו. תומכי נתניהו ברוב גדול מתנגדים להגבלת הכהונה ואילו מתנגדיו תומכים בשיעורים גבוהים בהגבלת הכהונה. במלים פשוטות, התמיכה וההתנגדות אינן בהכרח לגופו של עניין אלא ההתחלקות היא לפי "כן ביבי/לא ביבי". מסקנה זו עולה גם מהמתאם הגבוה (0.7), באותו סקר של המכון לחירות ואחריות, בין התומכים בהגבלת כהונה לבין התומכים במניעת הטלת הרכבת הממשלה על נאשם בפלילים.

השנתיים האחרונות היו קשות למדינת ישראל ולדמוקרטיה הישראלית. במהלכן הלכנו לקלפיות ארבע פעמים. יש אומרים כי זהו שיא עולמי בדמוקרטיות הפרלמנטריות. אבל, בשבעים ואחת השנים שקדמו לשנתיים האחרונות, משך הכהונה הממוצע של כנסת בישראל היה שלוש שנים וחצי בממוצע. משך כהונה לגמרי סביר (גם עכשיו הממוצע הוא בחירות כל למעלה משלוש שנים). בשנתיים האלה נעשו שינויים משטריים בישראל, מתוך צרכים פוליטיים רגעיים, שינויים מאד משמעותיים כמו המצאת התפקיד של ראש ממשלה חליפי ב"ממשלת חילופים", כפי שהיא קרואה בחוק יסוד הממשלה. השינויים האלה נעשו ללא דיון מעמיק בהשלכות האפשריות שלהם, בלי לשמוע את דעתם של אנשי המקצוע.

גם אם עברנו שנתיים קשות, אנחנו חייבים לחדול מן הנוהג של פתרונות לרגע, טלאי על טלאי. ישנם לא מעט דברים שראוי לתקן בשיטת המשטר בישראל. יש לא מעט אנשים שלהם מחשבות ורעיונות אלו שינויים ראוי שייעשו וכיצד. נכון לקיים בהם דיון מעמיק בשיתוף פוליטיקאים, אנשי אקדמיה מתחומים שונים, ובשיתוף הציבור בכללו. אסור שיעשו אותם כלאחר יד.

הכותב הוא עמית מחקר במכון לחירות ואחריות ומרצה בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן.

למאמר מתוך אתר עיתון "הארץ" >>