העדפות הציבור והסדרים מוסדיים: ישראל ותורכיה במבט השוואתי

ד"ר ניוה גולן-נדיר

התיאוריה הדמוקרטית מניחה כי מדיניות הממשלה במדינות דמוקרטיות אמורה לייצג את רצון והעדפות הציבור אותו היא מייצגת. על כן, קיומם של פערים בין העדפותיו של הציבור להסדרים מוסדיים בדמוקרטיות הם תופעה מרתקת למחקר. מעניינים אף יותר הם המקרים בהם פערים אלה נשמרים לאורך פרקי זמן ארוכים, ללא איתגור מצד הבוחרים ומהווים הלכה למעשה - כשל דמוקרטי.

דוגמה לפערים שכאלה בין העדפות הציבור להסדרים מוסדיים בדמוקרטיות, ניתן למצוא ביחסים המורכבים שבין דת ומדינה. מקרי מבחן מרתקים לפערים הנוגעים ביחסי דת ומדינה ניתן למצוא בישראל ובתורכיה, וליתר דיוק במדיניות של שתי המדינות בהקשר למוסד הנישואין. מחקר מסוג זה הוא מעניין הן תיאורטית והן אמפירית, שכן למרות המדיניות השונה בה נוקטת כל מדינה בנוגע למוסד הנישואין, ישראל ותורכיה חולקות מערכת של הסדרים חוקיים-מוסדיים דומים.

בישראל, מדיניות המנהיגה נישואין דתיים היא האופציה החוקית-סטטוטורית היחידה, וזאת למרות העדפה ברורה מצד רוב החברה למסלול נישואין אזרחי. בניגוד לכך, בתורכיה מדיניות המנהיגה נישואין אזרחיים היא האופציה הסטטוטורית היחידה, למרות העובדה כי רוב מוחלט בקרב התורכים מקיימים טקס נישואין דתי-סמלי, לאחר הטקס האזרחי. עם כן, למרות השוני בהסדרים המוסדיים הנהוגים בכל מדינה, ניתן למצוא פתרונות דומים בהם משתמשות שתי המדינות על מנת לגשר על הפער בין ההעדפות הציבוריות לבין ההיצע החוקי-מוסדי שהמדינה מאפשרת.

עיקר ההסברים הקיימים להימצאותם של פערים בין העדפות הציבור למדיניות קיימת, מציעים ניתוח של דינמיקות בין-מוסדיות ברמת המדינה (שחקני וטו המונעים שינוי או 'הינעלות מוסדית'), או הסברים הנשענים על מודל של חברה אזרחית. מנגד, אני טוענת כי פערים ארוכי שנים בין העדפות הציבור למדיניות המוסדית הקיימת, מקורם ביישום של טקטיקות המופעלות אקטיבית על-ידי מוסדות המדינה. מדובר בטקטיקות מוסדיות אותן מאפשרים מוסדות המדינה במטרה לחמוק מהלחץ הציבורי לשנות את מדיניותם. אותן טקטיקות מהוות אמצעי פשוט ו"זול" בידי מוסדות המדינה, ומטרתן לכוון מחדש את חוסר שביעות הרצון החברתי ולשחרר את הלחצים החברתיים. הטקטיקה העיקרית אותה אני מציעה באה לידי ביטוי ביצירת "שסתומים להורדת לחץ". שסתומים אלה הם הסדרים פרוצדוראליים ולא יקרים במונחי עלות-תועלת, המוצעים לאזרחים לא מרוצים, ובעיקר להללו הסובלים מהמדיניות הקיימת. השסתומים מוכרים כמקובלים הן נורמטיבית והן משפטית, ומעניקים לאותם אזרחים הבוחרים להשתמש בהם את מרבית הזכויות אותן מעניקה המדיניות הרשמית.

אדגים את השסתומים הללו על ידי מקרה החקר הישראלי. בישראל, מדינה אשר אינה מפרידה בין ענייני הדת למדינה, הוטמעה הדת היהודית-אורתודוכסית במבנה החוקי-מוסדי בעת הקמתה. כך, עמדת הדת היהודית הוגדרה על ידי סדרה של הסדרים פוליטיים המבוססים על היהדות האורתודוכסית במרחב הציבורי, עם מגבלות מוגדרות היטב בתחום הפרטי. בבסיס מגבלות אלה ארבעה נושאים עיקריים (כשרות, נישואין, חינוך, שבת) שנכללו עוד טרם הקמת המדינה במסמך הסטטוס-קוו, ועתידים היו להעניק מונופול לאורתודוכסיה במדינה היהודית.

לעניין הנישואין, המדיניות הקיימת בישראל מחייבת זוג אשר עומד בקריטריונים שמציבה היהדות האורתודוכסית, להינשא בטקס דתי בלבד. זוהי האופציה היחידה להינשא רשמית בגבולות ישראל בכדי לקבל הכרה כ'זוג נשוי' במרשם האוכלוסין ובתעודת הזהות. בחלוף עשורים מקום המדינה נרשם גידול משמעותי במספר היהודים-ישראלים שאינם יכולים או מעוניינים להינשא לפי ההלכה האורתודוכסית. קבוצות אלה כוללות: יהודים אשר נאסר עליהם להינשא זה לזה בשל מגבלות דתיות-אורתודוכסיות; יהודים שהוגדרו על ידי הרשויות הרבניות כבלתי לגיטימיים ומתוייגים ב'רשימות שחורות'; נשים גרושות שאינן רשאיות להתחתן עם גברים הנושאים את אחד משמות המשפחה הכהניים המסורתיים; אנשים שאינם נחשבים יהודים על ידי הממסד הדתי (מתויגים רשמית כ'חסרי דת' - בעיקר עולים מחבר המדינות לשעבר, אשר גודלם מוערך בכחצי מיליון); יהודים שהרבנות לא מכירה בגיורם; זוגות חד-מיניים; לבסוף, ה"קבוצה האידיאולוגית" ההולכת וגדלה - קבוצה חילונית-ליברלית של אזרחים שלא רואים את הדת כרלוונטית לאורח חייהם, ואינם מעוניינים להכניסה לטקס אינטימי כמו נישואין.

על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת 2021, 74% מהישראלים מגדירים עצמם כיהודים ברמות דתיות שונות. מבין אלו, 44.8% לא דתיים, חילונים, 20.5% מסורתיים-לא כל כך דתיים, 12.5% מסורתיים-דתיים, 11.7% דתיים ו-10.0% חרדים (מתוך ישראל במספרים ערב ראש השנה תשפ"ב, 5 ספטמבר 2021). נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה גם ממחישים את השחיקה במוסד הנישואין בקרב יהודים-ישראלים לאורך השנים; בשנת 2015 היו 6.2 זוגות נשואים לכל 1,000 תושבים יהודים, לעומת 10.9 בהקמת המדינה בשנת 1948 ('אז והיום' דוח הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 27 אפריל 2017). בהקשר להעדפות הציבור היהודי בטקסי נישואין, הנתונים האחרונים של המשרד לשירותי הדת מצביעים על ירידה במספר מספר הזוגות שנרשמו לנישואין באמצעות מועצות רבניות. בשנת 2017 חלה ירידה של 4.7% ובשנת 2018 ירידה של 6.2% (אתר המשרד שירותי דת, 2019).

פער זה בין מדיניות הנישואין הקיימת לעמדות הציבור הביא לפריחתן של אלטרנטיבות סמי-רשמיות להכרה בזוגיות. בין היתר: נישואין אזרחיים ב-חו"ל, מעמד של ידועים בציבור דרך חוזים משפטיים ועל ידי הנפקת תעודות זוגיות, טקסי נישואין יהודיים-רוחניים-סמליים הנערכים על ידי התנועות ליהדות מתקדמת (הקונסרבטיבית והרפורמית), טקסים חילוניים ברוח ערכי היהדות הנערכים על ידי עמותות וארגוני חברה אזרחית ולאחרונה, מרשמי זוגיות ברשויות מקומיות. טקסים אלה אינם מוכרים כרשמיים במדינת ישראל לפי המדיניות האורתודוכסית. למעט טקס הנישואין האזרחי בחו"ל אשר מעניק רישום סטטוס 'נשואים' במרשם האוכלוסין, שאר טקסי הנישואין המוגדרים כיהודיים-רוחניים-סמליים מחייבים את הזוגות בביסוס משפטי של מעמדם כידועים בציבור בכדי להיות זכאיים לזכויות ולחובות של זוג אשר נישא בטקס אורתודוכסי-רשמי. זאת, מכיוון שלטקסים אלה אין כל מעמד חוקי-רשמי בישראל.

נתונים מסקר דעת הקהל על נישואין בישראל לשנת 2016 שנערך עבור מחקר זה מגלים כי רוב ברור (74%) מהאוכלוסייה מכירים את החלופות למדיניות הנישואין הרשמית-דתית, הלא הם שסתומים להורדת לחץ.

נתונים סטטיסטים רשמיים, מצביעים בעיקר על הבחירה בנישואין אזרחיים בחו"ל, ובסטטוס ידועים בציבור. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2010, 4,429 זוגות יהודים-ישראלים נישאו ב-חו"ל ורשמו את נישואיהם במשרד הפנים, 41% מהם עולים מחבר המדינות. זאת בניגוד ל -38,936 זוגות שנישאו בישראל בנישואין דתיים במועצות הרבניות (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נישואי יהודים-ישראלים בחו"ל, 2010). בשנת 2013, משרד הפנים קיבל ורשם 3,303 זוגות יהודים-ישראלים שנישאו ב-חו"ל בנישואין אזרחיים, ויצרו יחס של 1:11, בין זוגות שנישאו בישראל בנישואים דתיים, לבין זוגות שנישאו ב-חו"ל בטקס אזרחי. בשנתיים הבאות, 2014-2015, 3,263 ו-2,942 זוגות יהודים-ישראלים בהתאמה נישאו ב-חו"ל בטקס אזרחי. היחס בין זוגות שנישאו בישראל בטקס דתי, לבין אלו שנישאו ב-חו"ל בטקס אזרחי, בשתי השנים היה יחס משמעותי ביותר של 1:10. יחס זה נותר ללא שינוי גם בין השנים 2016-2019. בנוסף, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הצהירה כי במהלך עשר שנים (1992-2012), מספר הזוגות היהודים הישראלים שבחרו בחיים משותפים ללא טקס נישואין רשמי עלה בכ-250% (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נישואי ישראלים בחו"ל, 2013).

נתונים אלה מעידים על השימוש הנרחב באלטרנטיבות סמי-רשמיות להכרה בזוגיות המהווים שסתומים להורדת לחץ. שימוש זה בשסתומים, בתורו, מונע את השינוי המוסדי (שינוי המדיניות), כאשר הוא מאפשר פתרונות אשר מפחיתים לחץ בקרב הזוגות.

ד"ר ניוה גולן-נדיר היא עמיתת מחקר במכון למחקר מדיניות באוניברסיטת אלבני, ניו יורק ובמכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן, שם היא גם מובילה את תוכנית המצטיינים. מחקרה מתמקד בבחינה השוואתית של פערים ארוכי שנים בין העדפות ציבור להסדרים חוקיים-מוסדיים בדמוקרטיות. תחומי המחקר שלה כוללים: פוליטיקה השוואתית, מנהל ציבורי, יחסי דת ומדינה ולימודי ישראל.

הבלוג פוסט מבוסס על ספרה שראה אור לאחרונה:

Golan-Nadir, Niva. (2021). Public Preferences and Institutional Designs: Israel and Turkey Compared. Palgrave Macmillan, Cham. ISBN: 9783030845537.