ייצור משותף של שירותים ציבוריים: המקרה של תחבורה ציבורית בשבת בישראל

ד"ר ניוה גולן-נדיר

לעיתים, אזרחים אינם מרוצים ממדיניות ציבורית, במיוחד כאשר היא מובילה להיעדר שירות שהם רוצים וצריכים. אזרחים עשויים למצוא דרכים שונות להתגבר על חוסר שביעות הרצון שלהם. אם יש להם את הרצון והמשאבים הזמינים, הם עשויים בסופו של דבר לנסות לייצר את השירותים החיוניים בעצמם. בכך, אזרחים יוזמים תהליך המוביל ל'ייצור משותף' (co-production) של השירות החסר. ייצור משותף של שירותים ציבוריים, אם כן, מתייחס לשיתוף הפעולה בין משתמשי ומייצרי השירות (ארגוני חברה אזרחית וגורמי ממשל), בין אם כדי להעלות את איכות השירות, או אפילו כדי להבטיח שהשירות אכן מסופק. ניתן להתייחס לייצור המשותף כתהליך המגיע מלמטה (חברה אזרחית) למעלה (הפוליטי), ומסתמך על פעולה קולקטיבית של אזרחים.

בישראל, המוגדרת כמדינה יהודית ודמוקרטית, קיימת מדיניות ארוכת שנים שבסיסה דתי ומטרתה שמירת צביון השבת היהודית, בין היתר באמצעות איסור על תחבורה ציבורית בשבת (מעוגן בפקודת התעבורה – 1991). ניתוח המגבלות על זמינות תחבורה ציבורית בשבת בישראל מגלה כי זו נתקלת בחוסר שביעות רצון משמעותי בקרב האוכלוסייה. מול חוסר שביעות רצון חברתי זה, ארגוני המגזר השלישי והרשויות המקומיות שילבו כוחות בכדי למצוא פתרונות המספקים תחבורה ציבורית (שירותי היסעים ללא תשלום) בשבת ברמה המקומית, ועונים לדרישות בסיסיות של אזרחים רבים.

בכדי להתחקות אחר תהליך היצירה של שירותי תחבורה ציבורית אלטרנטיביים אלה, מאמר זה, אשר פורסם לאחרונה בכתב העת Australian Journal of Public Administration, טוען כי: חוסר שביעות הרצון של האזרחים ממדיניות התחבורה הציבורית, הוביל להקמת ארגוני מגזר שלישי המחויבים לשיפור שירותי התחבורה הציבורית, וכן כאשר פוליטיקאים ומנהלים ברשויות המקומיות גילו רצון להשתתף ביוזמה, החל תהליך ייצור משותף של שירותי תחבורה ציבורית.

יש לצין כי מקור חוסר שביעות הרצון של האזרח (תנאי 1) הוא 'עוולות מנהליות' (כלומר חוסרים בשירותים ציבוריים) הנגרמים מהמדיניות הקיימת. תהליך הייצור המשותף מונע על ידי ארגוני מגזר שלישי המציעים שירותים חדשניים (תנאי 2), והללו קוראים לפוליטיקאים מקומיים לשתף עמם פעולה בייצור משותף של השירות החסר ברמה המקומית, תוך שכנועם כי בכך ישיגו רווחים פוליטיים-אלקטורליים (תנאי 3).

האופן שבו נוצרה אספקת התחבורה הציבורית בשבת בישראל היא דוגמה מצוינת לתהליך ייצור משותף.

חוסר שביעות רצון מהיעדר שירותי התחבורה הציבורית בשבת בישראל

כאמור, ישראל מגדירה את עצמה מבחינה חוקתית כ'מדינה יהודית ודמוקרטית'. אופי רשמי ייחודי זה יוצר קושי בסיסי בהפרדה בין דת למדינה. בקרב יהודים-ישראלים קיימת הסכמה רחבה שישראל צריכה להיות 'מדינה יהודית', ובכל זאת קיימות מחלוקות עמוקות על משמעות הגדרה זו. קיימים מספר עקרונות מדיניות המהווים יסוד להשרשת היהדות האורתודוקסית בחוקי המדינה, ביניהם השבת היהודית, הכוללת איסור על תחבורה ציבורית.

סקרי דעת קהל המתפרסמים על ידי מרכז ויטרבי לחקר דעת קהל ומדיניות שבמכון הישראלי לדמוקרטיה, מצביעים על כך שרוב הישראלים היהודים רוצים שמדיניות התחבורה הציבורית המבוססת על דת תשתנה (ראה איור 1).

איור 1 - תגובות חיוביות כלפי אספקת שירותי תחבורה ציבורית בשבת בקרב יהודים

בתחילת 2022 ערכתי סקר במכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן בקרב 507 משיבים יהודים. בקרב הנשאלים, 43.4% אמרו שהם מסכימים לחלוטין ו-19.6% מסכימים שישראל צריכה לספק שירותי תחבורה ציבורית בשבת, למעט באזורים דתיים מאוד (למנוע פגיעה ברגשותיהם). לעומת כ63%- מהמשיבים אשר הסכימו עם המשפט, כ-36% לא הסכימו עימו. בחלוקה לרמות דתיות, חילונים (88.6%), מסורתיים (61.9%), דתיים (20%) וחרדים (0%) הסכימו או הסכימו לחלוטין. יתרה מזאת, בקרב הנשאלים, 54% ברובם הסכימו או הסכימו לחלוטין שהמדינה היא הגוף שצריך להיות אחראי על אספקת שירותי התחבורה הציבורית בשבת.

ייצור משותף של תחבורה ציבורית בשבת

יוזמת הייצור המשותף של שירותים אלו צמחה מלמטה, על ידי ארגוני מגזר שלישי. עם זאת, כאשר ארגוני המגזר השלישי חוו קושי בגיוס משאבים, פוליטיקאים ומנהלים ברשויות מקומיות הצטרפו ליוזמה בחיפוש אחר רווחים פוליטיים.

המגזר השלישי

מאז 2015, שתי יוזמות אזרחיות משמעותיות הקימו שירותי תחבורה ציבורית ב-15-20 ערים בישראל: שבוס (באזור ירושלים), ונוע תנוע (באזור תל-אביב והשרון). המניעים לכך כוללים סיוע לאוכלוסיות מוחלשות, אנשים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, צעירים, אזרחים ותיקים, תיירים (בעיקר לתל-אביב-יפו) ובעלי מוגבלויות פיזיות. לאחר שהצליחו לספק שירותים אלו באופן מקומי, עמותות אזרחיות אלו רצו להתרחב על ידי שיתוף פעולה עם רשויות מקומיות לקידום התחבורה הציבורית בשבת.

הרשויות המקומיות

כאשר השירות זכה לפופולריות בקרב אזרחים, עיריות הצטרפו למאמץ הייצור המשותף. בעלי תפקידים ברשויות מקומיות שונות, עמם שוחחנו לצרכי מחקר זה, הודו כי לחץ מצד האוכלוסייה המקומית גרם לעיריות להתעניין יותר במתן השירות. למעשה, לפני הבחירות לרשויות המקומיות ב-2019 גילו המועמדים, אשר סקרו העדפות בקרב הבוחרים המקומיים שלהם, כי קיים ביקוש משמעותי לתחבורה ציבורית בשבת בעיר שלהם.

מכאן שעיריות פנו לעמותות המגזר השלישי שיודעות להפעיל את השירות בצורה אפקטיבית (למשל, קווים פנימיים קצרים ויעילים, לוח זמנים המותאם לצרכי האוכלוסייה, פרסומות אפקטיביות). כדי להתגבר על ההגבלות הארציות על תחבורה ציבורית בשבת, השירות המקומי הוא ללא תשלום וממומן בתקציבים מקומיים, ועם השנים מתרחב ליותר ויותר רשויות מקומיות.

לסיכום, חוסר שביעות הרצון של האזרחים ממדיניות התחבורה הקיימת הביאה לכך שהוקמו ארגונים מהמגזר השלישי שסיפקו שירותי תחבורה. כאשר השירות הפך לפופולארי, פוליטיקאים ומנהלים ברשויות המקומיות התערבו, והדבר הוביל לייצור משותף של תחבורה ציבורית.

השלכות לגבי התיאוריה הדמוקרטית

ייצור משותף של שירותים ציבוריים עשוי לספק סעדים לחוסר שביעות רצון חברתי בחברות הסובלות מפערים (חברתיים, אתניים, דתיים) המגבילים את האפשרויות לקביעת מדיניות בתחומים שונים. מנקודת מבט דמוקרטית ניתן לראות בתופעה כזו כמועילה להשתתפות פוליטית וחברתית, ולהכלה של אזרחים ויוזמותיהם הקולקטיביות, במיוחד אם הדבר מסייע בקידום האינטרסים של קבוצות מוחלשות.

יחד עם זאת, ייצור משותף יכול להיחשב גם כאיום על יציבות המערכת הדמוקרטית כאשר הוא מתנהל רק ברמה המקומית. מתן שירותים רחבי היקף ברמה המקומית עלול להביא לעלייה באי השוויון בין רשויות מקומיות עשירות לעניות. הוא עלול לפגוע בהקצאת תקציבים לשירותי חובה מקומיים חיוניים אחרים (למשל, בריאות, חינוך, תרבות), ולהגדיל את כוחם האלקטורלי של פוליטיקאים מקומיים המייצרים יחד את השירות רק כדי לצבור פופולריות.

במבט קדימה, עד היום הממשלה אינה מעורבת בשירות זה ועדיין לא בחרה לאסור את אספקתו. ניתן לייחס זאת לשנים האחרונות בהן התמודדה המדינה עם משבר הקורונה ועם חוסר יציבות פוליטית שבא לידי ביטוי בבחירות חוזרות ונשנות. עם זאת, יש לתת את הדעת לעובדה כי ממשלה בה למפלגות הדתיות כוח רב, עלולה להפוך את היוצרות.

---

ד"ר ניוה גולן-נדיר היא עמיתת מחקר במכון למחקר מדיניות באוניברסיטת אלבני, ניו יורק, ובמכון לחירות ואחריות באוניברסיטת רייכמן, שם היא גם מובילה את תוכנית המצטיינים. מחקרה מתמקד בבחינה השוואתית של פערים ארוכי שנים בין העדפות ציבור להסדרים חוקיים-מוסדיים בדמוקרטיות. תחומי המחקר שלה כוללים: פוליטיקה השוואתית, מנהל ציבורי, יחסי דת ומדינה ולימודי ישראל.

הרשומה מבוססת על מאמרה שראה אור לאחרונה:

Golan-Nadir, Niva and Tom Christensen. (2023). “Collective action and co-production of public services as alternative politics: The case of public transportation in Israel.” Australian Journal of Public Administration. DOI: 10.1111/1467-8500.12578. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/1467-8500.12578