רפורמה במנהל הציבורי ורצון פוליטי במקרים של חוסר יציבות פוליטית: תובנות מהניסיון הישראלי

פרופ' ניסים (נסי) כהן

סחבת, חוסר תפקוד ארגוני, חוסר יעילות, אי-שביעות רצון של אזרחים, הוצאות חסרות אחריות וכשלים אדמיניסטרטיביים אחרים היוו אתגר ועדיין מאתגרים מדינות רבות. לכן, אין זה מפתיע שרפורמה במנהל הציבורי תמיד הייתה על סדר היום של ממשלות ברחבי העולם.

תנאי מחייב לרפורמה הוא רצון פוליטי. רצון פוליטי מושג כאשר כמות מספקת של מקבלי החלטות, עם הבנה משותפת של בעיה ציבורית מסוימת, מחויב לתמוך בפתרון מדיניות ספציפי. יתרה מכך, כדי שהשינוי ישרוד, עיצוב ויישום השינוי אינם מספיקים. כמו ברוב המקרים, הרפורמה במנהל הציבורי דורשת תחזוקה. פוליטיקאים ובירוקרטים חדשים יכולים תמיד לשנות את דעתם, והסכמים מוקדמים יותר עלולים לעבור תיקונים ואף להתבטל. לכן, הרפורמטורים חייבים לעתים קרובות לעשות ויתורים טקטיים כדי לבנות קואליציה פוליטית מנצחת ולהתמודד עם המשוב המגיע גם לאחר שהרפורמה עוברת והם מתחלפים.

כאן נכנס לתמונה עניין היציבות הפוליטית, אחד ההקשרים הפחות נחקרים ברפורמות במנהל הציבורי. בין המאפיינים העיקריים של חוסר יציבות פוליטית הם תחלופה תכופה של כוח אדם בתפקידים פוליטיים וביורוקרטיים בכירים, שינויים תכופים בקואליציות וקושי להעריך מדיניות באופן אסטרטגי ואפקטיבי.

רצון פוליטי ויציבות פוליטית עמדו במוקד מחקר שערכתי לאחרונה והתמקד בכישלונות של הניסיונות לרפורמה בשירות המדינה הישראלי מאז הקמתה ועד 2022. לאור חוסר היציבות הפוליטית שלה, ישראל היא מה שאני מכנה: "סביבה מרושעת" לרפורמה במנהל הציבורי. לאורך השנים המליצו ועדות וצוותי חשיבה שונים על הצורך ברפורמה במנהל הציבורי. אלא שכל הניסיונות ליישם את ההמלצות הללו נכשלו. למעשה, מאז הקמתה ישראל חוותה רק שני ניסיונות אמיתיים לרפורמה כוללת: מאמץ אחד בין השנים 1994-96 והשני בין 2013-2018. עם זאת, למרות ששני הניסיונות הללו נראו בשעתו מבטיחים, שניהם כשלו. גורם מרכזי לכך הוא חוסר רצון פוליטי – המתעצם, בין היתר, בשל אי היציבות הפוליטית בישראל.

אכן, בעוד שבשנות התשעים, לפוליטיקאים בכירים בישראל היה אכפת ממצבו של שירות המדינה וחלקם הביע עניין בקידום רפורמה, בשנים שלאחר מכן ועד היום, הפוליטיקאים לא מפגינים מחויבות אמיתית לרפורמה. למרות שהם מודעים לחשיבותה, הם מתמקדים בדרך כלל יותר באתגרי החוץ והביטחון של ישראל או בנושאים פופולאריים אחרים. מלבד כמה שהראו מספר סימנים של מעורבות לתקופות קצרות, מעטים מהם הפגינו מחויבות מועטה לקידום רפורמה במנהל הציבורי בעשורים האחרונים. כפי שאמר לי פוליטיקאי שהתראיין למחקר: "הפוליטיקאים הם לא פקטור... זה לא באמת מעניין אותם...".

הפוליטיקאים שלנו מבינים שרפורמה במנהל הציבורי היא ממושכת, הצלחתה קשה למדידה, ותוצאותיה ניתנות לביטול על ידי ממשלות עוקבות. אין להם סיבה לערב את עצמם או להקצות את המשאבים המוגבלים שלהם לתהליך כאשר תפקידם במשרד נתון עשוי להיות קצר מועד. הם מעדיפים פתרונות קצרי-טווח ומזניחים את השיקולים האסטרטגיים ארוכי-הטווח המשולבים בתכנון ויישום הרפורמה.

רובם אף מתייחסים לרפורמה במנהל הציבורי כ"תחום אפור" או "משעמם וטכני". ההסכמה הרווחת בקרב מקבלי החלטות היא כי הרפורמה היא לא נושא שיניע את הציבור לקלפי כפי שעושים, למשל, אתגרי מדיניות החוץ והביטחון. גם ארגוני החברה האזרחית לא קידמו רפורמות ולא תמיד הסכימו עם הצורך בהן. משכך, פוליטיקאים אינם ממהרים להיות מעורבים בנושא שיש לו יתרונות מועטים עבורם. בנוסף, הם אינם רואים תועלת בכך שהם מזוהים עם שירות המדינה בישראל, לאור תדמיתו הירודה וחוסר היוקרה שלו בעיני הציבור. במקום זאת, הם מוצאים שמועיל יותר לבקר את השירות הציבורי על תפקודו ולקרוא לצמצום הבירוקרטיה והרגולציה. לפיכך, למעט מינויים פוליטיים, אין להם עניין רב במערך המבני-ארגוני ובמאפייניו של שירות המדינה.

עם זאת, סוגיית מפתח החוסמת רצון פוליטי לרפורמה במקרה הישראלי היא חוסר יציבות פוליטית. גם אם הרפורמה במנהל הציבורי הייתה מעניינת מאוד את הציבור, הקונצנזוס בקרב מקבלי החלטות הוא שתוצאות הרפורמה אינן מוחשיות ואינן מיידיות, מה שבתורו מפחית את המוטיבציה לעסוק בנושא. לאור הבנתם של הפוליטיקאים כי הרפורמה במנהל הציבורי היא ממושכת, הצלחתה קשה למדידה, ותוצאותיה עלולות להתהפך על ידי ממשלות עוקבות, יש להם סיבה מועטה להתערב בתהליך או להקצות את משאביהם המוגבלים לעניין.

בנוסף ליתרונות המוגבלים של קידום רפורמה, העלויות הפוליטיות של המעורבות נתפסות בעיניהם כגבוהות. לא רק שפוליטיקאים חוששים שהרפורמה תצמצם את השפעתם הפוליטית, ובמיוחד את יכולתם לבצע מינויים פוליטיים, אלא שהם גם מתחשבים בעלויות הכרוכות בהשתתפות במאבקים עם אחרים. רפורמה מאיימת על האינטרסים הצרים של קבוצות חזקות ומאורגנות כגון איגודי עובדים, על פקידים בכירים ועל פוליטיקאים אחרים. מכיוון שבדרך כלל אין להם עניין למתג עצמם כ"עושי צרות", פוליטיקאים מהססים לקחת את ההובלה לשינוי. הם גם מאמינים שרפורמה עשויה לעורר התנגדות של פקידים בכירים, העשויים להשתמש בעיתונות כדי לתקוף את הפופולריות שלהם, להדליף את תוכניותיהם לאחרים, לחתוך את החלטותיהם בתחומים אחרים או ליצור בריתות נגד יוזמותיהם. פוליטיקאים ישראלים רואים גם את העלויות הפוליטיות הכרוכות ב״הסתבכות״ עם ההסתדרות. החשש המסורתי של ההסתדרות הוא שהממשלה ומשרד האוצר ינצלו את הרפורמות כדי לפגוע בזכויות עובדים ולהגביל את כוחו של איגוד העובדים. עימות מולם עלול להיתרגם לניסיונות למתג את הפוליטיקאי כאויב של מעמד הביניים.

גם עלויות ההזדמנות (opportunity costs) הן חלק מהחישובים של פוליטיקאים ישראלים. בעיניהם, כל משאב שהם משקיעים בתמיכה ברפורמה פירושו ויתור על השקעה בתחומים אחרים. הרפורמה במנהל הציבורי מחייבת אותם להיות פעילים בסביבות מורכבות ומאתגרות. אם הם יתערבו בתהליך ארוך טווח זה, הם עלולים לאבד את היתרונות שהיו יכולים להפיק על ידי קידום יוזמות אחרות, פופולאריות יותר. בהתחשב בעובדה שהציבור הישראלי מתעניין הרבה יותר בנושאים אחרים, השקעה של זמן, מרץ ומוניטין בתחום זה אינה כדאית בעבורם. ושוב: המצב המבני של חוסר יציבות פוליטי מעצים את השיקולים הללו. אם כן, מדוע פוליטיקאים שאפתניים צריכים להשקיע את משאביהם המוגבלים בסוגיה כה מורכבת שהצלחה בה אינה מהירה וודאית?

המסקנה הפרקטית העיקרית שיש לאמץ מתובנות אלו היא שסיכוי לשינוי יבוא רק במידה ופוליטיקאים יאמינו שרפורמה במנהל הציבורי תקדם את שאיפותיהם. רק רצון פוליטי יוביל לניסיון אמיתי לשינוי (שבתורו, יכול כמובן להיכשל בשל חילופי ממשל). אלא שעל מנת שצעד ראשון זה יתרחש, על הציבור הרחב להבין את החשיבות הרבה ברפורמה.

אך גם הבנה זו אינה מספיקה. על הציבור לא רק להבין אלא גם לפעול בצורה קולקטיבית ואקטיבית; להתגבר על ״תופעת הטרמפיסט״. במידה וזה יקרה, הביקוש לרפורמה עשוי להשפיע על נכונותם של פוליטיקאים ואף מקבלי החלטות אחרים לפעול. אלא, שכמו בכל בעיה קולקטיבית אחרת, קשה מאוד להניע את הציבור האדיש לפעולה.

אם כן, מה יכול לעשות מי שאיכות המנהל הציבורי יקרה לליבו? לנסות ללא הרף להסביר ולשכנע אזרחים וארגונים כי רפורמה היא דבר שיש להילחם עליו – ואף להניעם לפעולה. למרבה הצער, אם לא אנו – אף אחד אחר לא יעשה זאת.

---
ניסים (נסי) כהן הוא פרופסור חבר במחלקה למנהל ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה. כתובת אימייל: nissimcohen@poli.haifa.ac.il; לאתר האישי לחצו כאן >>

הרשומה מתבססת על המאמר הבא:

Cohen, Nissim (in press). “Public Administration Reform and Political Will in Cases of Political Instability: Insights from the Israeli Experience” Public Policy and Administration. https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/09520767221076059