החלטות ממשלה עם אחריות משותפת: מתי שרי ממשלה מתערבים בתחום האחריות של שר אחר?

אילנה שפייזמן ואמנון כוורי

ממשלות ישראל הן ממשלות קולקטיביות. כלומר, החלטות חשובות מתקבלות על ידי קבינט השרים בישיבות הממשלה. בהשוואה למדינות אחרות בעולם, הממשלה בישראל פעילה מאוד בקבלת החלטות בקבינט; היא מקבלת יותר מ 400 החלטות בשנה בנושאים שונים. החלטות הממשלה עוסקות במגוון נושאים—ממינויים של בעלי תפקידים כמו הרמטכ"ל או נגיד בנק ישראל, תוכניות חומש, כמו תוכנית החומש למגזר הערבי, החלטות לגבי אזורי עדיפות לאומית, קיצוצים רוחביים בתקציב המדינה, הקמת רשויות ומשרדים ועוד.

בהחלטות המתייחסות לתחום מדיניות של משרד מסוים, הממשלה מציינת מיהו השר האחראי על יישום ההחלטה. בחלקן, הממשלה קובעת יותר משר אחראי אחד. לעיתים מדובר על חלוקה הגיונית ומתבקשת מתוכן ההחלטה. כך למשל בתוכנית חומש לקידום האוכלוסייה יוצאת אתיופיה, שרי החינוך והרווחה הם האחראים. אבל ישנם מקרים בהם השר האחראי הנוסף לא בהכרח קשור לתחום ההחלטה. לדוגמא החלטה יכולה לקבוע ששר הכלכלה יהיה אחראי שותף למדיניות הנוגעת למשרד הבריאות, גם כאשר אין בכך עניין כלכלי. קביעה שיותר משר אחד אחראי על החלטה היא בעלת משמעות חשובה: שר שנקבע כאחראי על יישום החלטת ממשלה בתחום שנמצא תחת אחריותו של שר אחר, מקבל הלכה למעשה אישור להתערב בעבודתו של השר האחר. המחיר הפוליטי של אחריות משותפת, אם כן, הוא גדול. ולכן נשאלת השאלה מדוע מחליטה ממשלה לקבוע אחריות משותפת על החלטה? באילו תנאים (או נושאים) תטיל הממשלה אחריות משותפת ובאילו לא? למיטב ידיעתנו, למרות שהחלטות דומות קיימות גם במדינות אחרות, אין על כך מחקר כלל.

במאמר שפורסם לאחרונה בכתב העת Comparative Political Studies, אנחנו טוענים שההחלטה על אחריות משותפת היא מנגנון פיקוח שמתקיים בתוך הממשלה, מגנון אשר הנו ייחודי בכך שמשמש את חברי הממשלה במהלך כהונת הממשלה (ולא נקבע מראש בשלב ההקמה עם חלוקת המשרדים והסמכויות). ככל מנגנון פיקוח אחר, יש בו פשרה פוליטית לצד סיכון במחיר פוליטי אשר מכתיבים את השימוש בו – מתי ועל מי.

כדי לבחון את השימוש בכלי הפיקוח הזה, בחנו את כל החלטות הממשלה משנת 1988 ועד 2019 (12,886 החלטות). תרשים 1 מראה את העלייה במספר ההחלטות מ 1988 ועד תחילת המאה ה-21 והתייצבות יחסית מאז—כ 400 החלטות בכל שנה. עבור כל החלטה, בדקנו האם הממשלה קבעה לגביה אחריות משותפת. תרשים 2 מראה את היציבות היחסית באחוז ההחלטות של אחריות משותפת – כ 25% מכלל ההחלטות. כלומר, כלי הפיקוח הינו מאפיין יחסית עקבי של ממשלות ישראל בשלושים השנים האחרונות. כל הממשלות מטילות אחריות משותפת, וההבדלים בשיעור החלטות אלו מסך ההחלטות אינו בעל מתאם משמעותי לזמן. 

תרשים 1: מספר החלטות ממשלה (בשנה)

תרשים 2: אחוז ההחלטות עם אחריות משותפת (בשנה)

על מנת לבחון את ההשערות שלנו, בדקנו מכלול של מאפיינים של ההחלטה עצמה – האם ההחלטה כוללת הקצאה תקציבית והאם היא מתייחסת למדיניות מורכבת, בעלת היבטים רבים, דבר שעשוי להקשות על שרים אחרים להבין את הדקויות שלה ובכך לאפשר לשר הממונה לקדם מדיניות – שעשויה להיות בניגוד, או לפחות ללא פיקוח, הקואליציה. בנוסף, על מנת להעריך את החשיבות והרגישות הפוליטית של אחריות משותפת בחנו עבור כל החלטה מי השרים האחראים, ומאפיינים של כל שר שניתנה לו האחריות – האם השר הוא ראש מפלגה, האם השר הוא ממפלגת ראש הממשלה והאם המשרד שהשר עומד בראשו הוא החשוב ביותר למפלגת השר. לבסוף, בחנו את מאפייני הממשלה: חוזקה היחסי של מפלגת ראש הממשלה (מספר מושבים בכנסת) והתווך האידאולוגי של שרי הממשלה (על בסיס נתונים לגבי עמדה אידאולוגית של כל מפלגה בהתבסס על מצע המפלגה) על מנת לבחון את מידת הלכידות בתוך הקואליציה. 

הממצאים מאששים חלק מההשערות שלנו. לגבי ההחלטה עצמה: החלטות תקציביות והחלטות מורכבות (נוגעות במספר נושאים) בעלות יחס סיכויים גבוה להיות החלטות של אחריות משותפת. לגבי המחיר הפוליטי שבהחלטה: הממשלה מטילה פחות אחריות משותפת על שרים אשר הנם ראשי מפלגות, אבל מטילה יותר אחריות משותפת כאשר מדובר בנושאים חשובים למפלגות. לא מצאנו השפעה לעובדה שהשר הוא ממפלגת ראש הממשלה. לגבי יציבות הממשלה: מצאנו שהטלת אחריות משותפת פחות תדירה כאשר המרחק האידאולוגי בממשלה גדול. לא מצאנו השפעה לחוזק היחסי של מפלגת ראש הממשלה.    

הממצאים תומכים בטענה שאחריות משותפת היא מנגנון פיקוח ממשלתי. הממשלה מחליטה על אחריות משותפת כאשר השותפות הקואליציוניות חוששות שאם ההחלטה תהיה תחת אחריות השר הממונה בלבד, השר עלול לקדם מדיניות שהיא בניגוד להסכמים הקואליציוניים. כלומר, כאשר השותפות מרגישות שהן מאבדות שליטה על החברים האחרים בקואליציה מבחינת קביעת המדיניות. אולם, הממשלה תמנע מאחריות משותפת כאשר היא סבורה שהמחיר הפוליטי עשוי להיות גבוה מדי (קרי משבר קואליציוני). ראשית, הממשלה תמנע מהפעלת מנגנון פיקוח כאשר מדובר על החלטה הנוגעת לשר במשרד שחשוב למפלגתו (לדוגמא מפלגות הציונות הדתית במשרד החינוך). לשר זה יש תמריץ רב יותר לקדם מדיניות שתיטיב עם מצביעיו שכן הם מצפים ממנו כי יקדם את ענייניהם גם אם הדבר יבוא על חשבון שאר השותפות בקואליציה. פיקוח על כך והגבלת סמכותו עשויים ליצור משבר קואליציוני. כמו כן, ככל שהשר בעל מעמד חזק יותר (שר שעומד בראש מפלגה), כך יוכל השר למנוע את הפיקוח. לבסוף, כאשר הממשלה פחות אחידה מבחינה אידיאולוגית יהיו פחות החלטות עם אחריות משותפת מכיוון שקשה יותר להתפשר בממשלות מסוג זה.

המחקר מלמד כי, אף על פי שלשרים אוטונומיה גדולה בקביעת מדיניות בתחום אחריותם, ממשלה קולקטיבית כמו הממשלה בישראל היא ממשלה בה הרבה החלטות חשובות מתקבלות על ידי מליאת הממשלה, ובמקרים רבים האוטונומיה של השרים תוגבל על ידי מנגנון פיקוח של אחריות משותפת. יחד עם זאת, בהחלטה על קביעת אחריות משותפת, השותפות הקואליציוניות פועלות באופן אסטרטגי שכן הן יודעות כי, אף על פי שהן יכולות להגביל את האוטונומיה של השר, יש להשתמש בכלי זה בתבונה ובמשורה. אחריות משותפת היא כלי פיקוח זמין של הממשלה על השרים לאורך כל תקופת הממשלה, והשיקולים בהפעלתו הם פוליטיים.

___

ד"ר אילנה שפייזמן היא מרצה במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר אילן

ד"ר אמנון כוורי הוא מרצה בכיר וראש המכון לחירות ואחריות בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן

הרשומה מבוססת על המאמר הבא:

Shpaizman, Ilana, and Amnon Cavari. 2023. “Minding (Your Own and) Others’ Business: Assigning Co-Responsibility in Cabinet Decisions.” Comparative Political Studies: (online first). https://doi.org/10.1177/00104140231152797