החלטות שיפוטיות וענישה אלקטורלית

של ראשי ערים מושחתים בישראל

 

פרופ' יואב דותן, פרופ' רענן סוליציאנו-קינן וד"ר עומר יעיר

 

שחיתות שלטונית היא נושא שמעסיק את המערכת הפוליטית, הכלכלית והמשפטית בישראל באופן אינטנסיבי, ועומד לא פעם בראש הכותרות בתקשורת. שאלה מרכזית במשטרים דמוקרטיים נוגעת לתפקיד שממלאים מצביעים/ות בקשר לתופעת השחיתות של נבחרים/ות. במידה שיושרה של מועמדים מהווה שיקול משמעותי בהצבעה, אפשר לצפות שיבחרו פחות מועמדים מושחתים, והדבר עשוי להוות גורם מרתיע מראש להתמודדות של מועמדים כאלה.

הבחירות המקומיות בישראל, מציעות זירה מעניינת במיוחד לבחון את השאלה באיזו מידה המנגנון הדמוקרטי יכול למנוע שחיתות. בניגוד לשיטת הבחירות הארצית, שהיא מפלגתית, הבחירות המקומיות הן אישיות, ולכן מאפשרות, לכאורה, לציבור לבטא את העדפתו ביחס ליושרה של מועמדים בקלפי, ולהעניש אלקטורלית ראשי רשויות מושחתים. ואולם, כפי שעולה גם מהמחקר על השפעת שחיתות על הצבעה במקומות אחרים בעולם, הקשרים בין השיטה הדמוקרטית לבין ההתמודדות עם השחיתות ברשויות המקומיות הינם מורכבים. בעשרות השנים האחרונות ישנן דוגמאות רבות לראשי ערים שהתנהלו כנגדם חקירות פליליות, ולמרות זאת המשיכו בתפקידם בזמן החקירה, ואף התמודדו בהצלחה בבחירות.

במחקר המתואר להלן, בחנו את ההשפעה של שתי החלטות שיפוטיות של בג"ץ, אשר ניתנו בשנת 2013, על ענישה אלקטורלית של ראשי ערים מושחתים בקרב הציבור הישראלי.

פסקי הדין בפרשת ראשי הערים

מספר שבועות לפני מועד הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2013 קיבל בג"ץ שתי החלטות שיפוטיות בהן החליט להדיח מתפקידם שלושה ראשי ערים – יצחק רוכברגר, ראש עיריית רמת השרון; שמעון גפסו, ראש עיריית נצרת עילית (כיום נוף הגליל); ושלמה לחיאני, ראש עיריית בת ים – לאחר שהיועץ המשפטי לממשל החליט להגיש נגדם כתבי אישום בגין עבירות שחיתות שונות. במחקר שערכנו, אשר התפרסם ב-2020 בכתב העת Journal of Politics, ניצלנו את העובדה שהחלטות אלה של בג"צ להדיח את שלושת ראשי הערים התרחשו שבועות ספורים לפני הבחירות המקומיות של 2013, בכדי לבחון האם פעולה תקיפה כנגד שחיתות ציבורית על ידי מוסד ציבורי בולט, משפיעה על אזרחים להעניש בקלפי פוליטיקאים החשודים בשחיתות. השערתנו הייתה שהחלטות בג"ץ על הדחת שלושת ראשי הערים בנסיבות אלה, היוו מסר נורמטיבי חזק כנגד שחיתות, מסר אשר השפיע על הנטייה של מצביעים לתת את קולם לראשי עיר החשודים בשחיתות.

נקודה מרכזית במבנה המחקר היא העובדה שהחלטות אלה של בג"צ עסקו בשלושת ראשי הערים – בת ים, נצרת עלית ורמת השרון – אך לא כללו כל התייחסות למעורבות בשחיתות של ראשי ערים אחרות בישראל. היבט זה של מוצג באופן גרפי בתרשים 1. תושבי שלושת הערים שראשיהם הודחו על ידי בג"צ נחשפו לשני סוגי מסרים: (1) מסר אינפורמטיבי – כלומר מידע מוסמך על החשדות כלפי כל אחד משלושת ראשי הערים; ו (2) מסר נורמטיבי בדבר חשיבותה הציבורית של מניעת שחיתות של ראשי ערים, המשתקפת בהחלטת ההדחה. לעומת זאת, תושבי כל הערים האחרות בישראל (שאינן בין השלוש שנדונו בבג"צ), נחשפו רק למסר הנורמטיבי בדבר חומרתה של שחיתות, שכן החלטות בג"צ לא כללו כל מידע ביחס ליושרה של ראשי עריהם. מסיבה זו לא נכללו במחקר הערים המעורבות בהחלטות בג"צ, אלא כל שאר הערים בארץ, בהן מספר ערים שראשיהן חשודים בשחיתות, וערים שראשיהן אינם חשודים. בנסיבות אלה ניתן להניח שבמידה שפסיקת בג"ץ השפיעה על דפוס ההצבעה של תושבי הערים הכלולות במחקר, הרי שהשפעה זו הינה כתוצאה מהמסר בדבר החשיבות של שיקולי יושרה, ולא כתוצאה ממידע קונקרטי חדש על שחיתות.

תרשים 1: ההשפעות המשוערות של החלטות בג"צ על תושבי הערים בישראל. השפעות אלה מיוצגות על ידי החיצים; הערים הכלולות במחקר מיוצגות על ידי המלבן האפור משמאל, והן כוללות ערים שראשיהן חשודים בשחיתות (אדום) וערים שראשיהן אינם חשודים בשחיתות (ירוק).

לצורך המחקר, אספנו נתונים על הצבעה בבחירות המקומיות בכלל הערים בישראל במערכות הבחירות של 2003, 2008 ו-2013, תוך התמקדות בהתמודדויות בהן השתתפו ראשי עיר מכהנים שהחליטו להתמודד פעם נוספת. נתוני המחקר כוללים אם כך תוצאות הצבעה ב 174 מערכות בחירה מקומיות. ראש עיר מכהן הוגדר כבעל "יושרה נמוכה" אם במהלך חמש השנים שלפני הבחירות הרלוונטיות נפתחה נגדו חקירת משטרה פומבית בחשד לשחיתות ולא נסגרה עד מועד הבחירות. בסך הכל נמצאו 5 מקרים כאלו לפני בחירות 2003 (מתוך 53 ראשי ערים מכהנים שהתמודדו פעם נוספת בבחירות אלו), 14 מקרים לפני בחירות 2008 (מתוך 60 ראשי ערים מכהנים) ו-5 מקרים לפני בחירות 2013 (מתוך 61 ראשי ערים מכהנים – לא כולל ראשי הערים של בת ים, נצרת עלית ורמת השרון).

לצורך מדידת שיעור הענישה האלקטורלית, חושב ההבדל בין שיעור ההצבעה לראשי ערים בעלי יושרה גבוהה (אלו שלא היו חשודים בשחיתות במועד הבחירות) לבין שיעור ההצבעה לראשי ערים בעלי יושרה נמוכה (שהיו חשודים בשחיתות במועד הבחירות). הרכב נתונים זה מאפשר לנו לאמוד את שיעור הענישה האלקטורלית במערכות הבחירות של 2003, 2008 ו – 2013, ולבחון האם חל שינוי בשיעור זה בבחירות של 2013 – מיד לאחר החלטות בג"ץ. מערכות הבחירות ב 2003 ו 2008 מהוות מקרי "בקרה", שהתרחשו לפני החלטות בג"ץ בעניין ראשי הערים, ואילו מערכות הבחירות של 2013 מאפשרות לאמוד את השפעת החלטות בג"ץ.

התוצאות מוצגות באופן גרפי בתרשים 2. ניכר ששיעור התמיכה הממוצע בראשי ערים ללא חשדות (האומדנים מוצגים בכחול) גבוה יותר משיעור התמיכה בראשי ערים עם חשדות (האומדנים מוצגים באדום) – מה שמעיד על ענישה אלקטורלית. עם זאת, פער זה בתמיכה שונה משמעותית בין 2003 ו- 2008 לבין 2013. שיעורי הענישה האלקטורלית הממוצעים בבחירות 2003 ו-2008 נעו בין 3.5 ל 4 אחוזים, ואומדנים אלה אינם שונים באופן מובהק סטטיסטי מ 0. לעומת זאת, שיעור הענישה האלקטורלית גדל באופן מובהק סטטיסטית בבחירות 2013 ועמד על כ 13.5%. תוצאות אלה תומכות בהשערה לפיה חשיפה של אזרחים להחלטה מוסדית, המעבירה מסר בדבר החשיבות של שיקולי יושרה (או שחיתות), מגבירה ענישה אלקטורלית.

תרשים 2: שיעור הענישה האלקטורלית הממוצעת בבחירות מקומיות בישראל, והשפעת החלטות בג"ץ עליה בשנת 2013. ציר ה Y מציג את שיעור ההצבעה בראש העיר המכהן מתוך כלל הזכאים להצביע בכל עיר; אומדנים בכחול מייצגים את שיעור התמיכה הממוצע בערים בראשיהן אינם חשודים בשחיתות, ואומדנים באדום מייצגים את שיעור התמיכה הממוצע בערים שראשיהן חשודים בשחיתות.

ממצאים אלה מצביעים על כך שצעדים מוסדיים משמעותיים כנגד שחיתות (במקרה הנדון – החלטות בג"ץ) עשויה להיות השפעה על המשקל היחסי של שיקולי יושרה בהחלטות בוחרים, וכתוצאה מכך לענישה אלקטורלית מוגברת. זהו ממצא ראשוני אמנם, ונדרשים מחקרים נוספים כדי לבססו, אך הוא מצביע על קשרים מעניינים בין מדיניות נגד-שחיתות שנוקטים מוסדות, ובין התנהגות בוחרים.

---
פרופ' יואב דותן הוא ראש הקתדרה למשפט ציבורי ע"ש גודמן בפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית.
פרופ' רענן סוליציאנו-קינן הוא חבר סגל בביה"ס ע"ש פדרמן למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית.
ד"ר עומר יעיר הוא עמית מחקר במכון לחירות ואחריות בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן.

הרשומה מבוססת על המאמר:

Yair, Omer, Raanan Sulitzeanu-Kenan, and Yoav Dotan. 2020. “Can Institutions Make Voters Care about Corruption?” The Journal of Politics 82 (4): 1430–1442.
https://doi.org/10.1086/708504