חקיקה בלי הפסקה

הכנסת הישראלית היא כנראה שיאנית העולם במספר הצעות החוק הפרטיות המוגשות בה. עם זאת, מדובר בכלי משמעותי להעלות נושאים על סדר היום הפוליטי והציבורי, וגם למימוש המשימה של נבחרי הציבור

ד״ר אילנה שפייזמן וד״ר אמנון כוורי

המאמר פורסם לראשונה במגזין "ליברל" בתאריך 11.4.22

יותר מ-3,500 הצעות חוק פרטיות הוגשו עד כה בכנסת הנוכחית, שטרם מלאה לה שנה. בהשוואה לעולם, נחשבת ישראל לשיאנית של הצעות חוק פרטיות: בממוצע, בעשר הכנסות האחרונות, מוגשות יותר מ- 120 הצעות חוק בחודש, למעלה מארבע הצעות חוק ביום (כולל שבתות וחגים).

אמנם חברי הכנסת בישראל יכולים להציע מספר בלתי מוגבל של הצעות חוק, אך למרות המספר המרשים, רוב ההצעות הללו לא מתרגמות לחקיקה – רק 5% מצליחות לצלוח את המבוך החקיקתי והופכות לחוק. על פניו, לא מדד גבוה ליעילות חברי הכנסת.

אם כך, בשביל מה חברי הכנסת טורחים להגיש הצעות חוק? התשובה הנפוצה היא שהגשת הצעת חוק מאפשרת לחברי הכנסת להראות עשיה.

כאשר חבר כנסת מגיש הצעת חוק בנושא מסוים, הוא יכול להשתמש בה כדי להוציא הודעה לעיתונות ובכך להודיע לבוחריו שהוא פועל לקדם את האינטרסים שלהם. אכן, בכל פעם שבעיה עולה על סדר היום, למשל העדר פיקוח על מעונות היום או עליה ביוקר המחיה, נמצא חבר כנסת שרץ לתקשורת ואומר שהוא הגיש הצעת חוק בנושא. לא ייפלא איפה שרבים קוראים להצעות החוק "הצהרות חוק", שכן לפי גישה זו כל תפקידן הוא הצהרתי בלבד.

עם זאת, התפקיד ההצהרתי של הצעות החוק אינו שולי, גם אם לאדם מן השורה נראה הדבר כבזבוז משאבים. בהתבסס על המחקרים של David Mayhew, מטרת נבחר ציבור היא אחת – להיבחר מחדש – וכל פועלו הוא להגשים מטרה זו. על מנת לעשות זאת על חברי הכנסת לקיים קשר מתמיד עם בוחריהם ולשכנעם שהם פועלים לטובתם. החרוצים שבהם יידעו לשלב בין פעילות פרלמנטרית לקידום המדיניות, אך גם הגשת הצעת חוק מאפשרת להם לעשות זאת, גם אם מרבית הצעות החוק לא יבשילו לכדי חקיקה.

קובעים סדר יום
הביקורת הרבה שמושמעת לגבי הצעות החוק מתייחסת לתרומתן רק מההיבט של התוצאה הסופית – האם החוק התקבל או לא. מנקודת מבט זו, אכן הגשה של הצעות חוק נראית כבזבוז משאבים משווע.

על אלפי הצעות החוק עמלים עשרות עוזרים פרלמנטריים, צוות משפטי במחלקה המשפטית של הכנסת, סגל מנהלי במזכירות הכנסת, שלא לדבר על הזמן המבוזבז על ידי חברי הכנסת עצמם שצריכים להגיע להצבעות תכופות שגורלן ידוע מראש.

כדי להבין את ההשפעה של הצעות החוק צריך להכיר את התהליך שעוברת הצעת החוק מהרגע שהיא מוגשת. הח״כים כותבים הצעות חוק ומגישים אותן למזכירות הכנסת, ואז יש להמתין 45 ימים עד אשר ההצעה משתחררת ויכולה לעלות לקריאה טרומית במליאה.

לאחר שהושלמה ״חובת ההנחה״, המגיש יכול לאפסן את ההצעה במגירה ולשלוף אותה להצבעה ברגע שנושא מסוים עולה על סדר היום. כך, אם התקשורת עוסקת באלימות כלפי נשים ולח״כ יש הצעת חוק מוכנה, הוא יכול מיד לקדם את ההצעה להצבעה בקריאה טרומית, דבר המגדיל את האפקט שלה.

מבין ההצעות שהונחו, לא כולן עולות לקריאה טרומית. כל סיעה בכנסת מקבלת מכסה למספר הצעות החוק שאותן היא יכולה להעלות בכל מושב, וזו תלויה במספר חברי הסיעה ולמעמד המפלגה בכנסת (קואליציה או אופוזיציה).

חברי הכנסת מגישים את ההצעות לסיעה, והיא זו שמחליטה על בסיס סדר העדיפויות שלה, אלו הצעות חוק יוגשו למזכירות הכנסת ולהצבעה טרומית ואלו לא. כלומר, אף על פי שנראה שאין מגבלה על הצעות החוק הפרטיות, למעשה יש מגבלה נוקשה שתלויה במאפייני הסיעה ובמעמדו של הח״כ בסיעה.

לכן, כאשר אנחנו בוחנים את מספר הצעות החוק הפרטיות, נכון יותר להסתכל לא על מספר הצעות החוק שהונחו, אלא על מספר ההצעות שהועלו לסדר היום של הכנסת. לדוגמה, בשתי הכנסות המלאות האחרונות (19 ו-20), הוגשו 8,917 הצעות חוק, אבל מתוכן רק 2,752 (כ-30% בלבד) הוגשו למזכירות הכנסת ועלו על סדר היום. מתוך אלו שהוגשו ועלו להצבעה, 354 צלחו את משוכות הכנסת וקיבלו את חותמתה כחוק. כלומר, לא 5% אלא 13% מהצעות החוק הפכו לחוק. זה כבר מדד הצלחה משמעותי הרבה יותר. באמצעות הצעות החוק, חברי הכנסת משפיעים על סדר היום החקיקתי.

ועדת הסף
אבל להצעות החוק יש תפקיד משמעותי וחשוב יותר – העלאת סוגיה על סדר היום של הממשלה. במחקר שערכנו במעבדה לסדר היום באוניברסיטת רייכמן ובאוניברסיטת בר אילן, אנחנו מראים שהצעות חוק פרטיות חשובות בגלל ההשפעה שלהן על התהליך בו נקבעת מדיניות: הצעות החוק מכריחות את הממשלה לדון בסוגיות שהיא לא הייתה דנה בהן בדרך אחרת. באופן זה הן מעלות את הסיכוי שבעיית מדיניות תקודם בתהליך קבלת ההחלטות.

הצעות חוק אשר הסיעה מחליטה להעלות לטרומית, מגיעות לדיון לוועדת שרים לחקיקה, האחראית על גיבוש עמדת הממשלה בנוגע לחקיקה. בוועדה חברים שרים (על פי ההסכם הקואליציוני) ולישיבותיה בימי ראשון מגיעים נציגי המשרדים עם חוות דעת מנומקות מדוע לתמוך או להתנגד להצעה. הוועדה יכולה להחליט להתנגד להצעת חוק או לתמוך בה. המחקר שלנו מראה שהוועדה תומכת ב-46% מההצעות.

הוועדה גם יכולה לדחות את ההחלטה עד אשר מציע החוק יערוך בהצעה שינויים, או לקרוא לממשלה לקדם את הנושא באמצעים אחרים לדוגמא בתקנות, בחוזרי מנכ"ל או אפילו באמצעות חקיקה ממשלתית.

בכל אחת מהתוצאות הללו ועדת השרים דנה בהצעת החוק, ודבר זה לכשעצמו מפנה את תשומת הלב של הממשלה לסוגיות שאולי היא לא הייתה עוסקת בהן אלמלא כן. מאחר שרוב הצעות החוק הפרטיות הן מהאופוזיציה, מדובר במכשיר מאוד משמעותי בהשפעה של חברי כנסת על סדר היום הפוליטי, לעיתים בנושאים שהממשלה רצתה להימנע מעיסוק מהם.

לדוגמא, החוק להפללת לקוחות זנות החל את דרכו כהצעת חוק פרטית של חברת הכנסת זהבה גלאון שתחילה נזנחה. לאחר מכן הוגשה הצעת חוק דומה על ידי חברת הכנסת אורית זוארץ שקיבלה תמיכה של ועדת שרים לחקיקה, ולבסוף ההצעה מוזגה לתוך הצעת חוק ממשלתית, שקיבלה את אישור הכנסת. קרוב לוודאי שללא הפניית תשומת הלב של הממשלה לסוגיה זו, הצעת החוק הממשלתית לא הייתה מקודמת, או, אם הייתה מקודמת, היה זה קורה מאוחר יותר.

יש האומרים שוועדת השרים לחקיקה לא מקיימת דיון אמיתי בהצעות החוק, וההחלטה אם לתמוך או להתנגד להצעת החוק היא פועל יוצא של הזהות המפלגתית של חבר הכנסת המציע. אמנם, אין בידינו את הפרוטוקולים של ועדת שרים לחקיקה, אבל מהנתונים שלנו עולה כי למרות שהוועדה תומכת יותר בהצעות חוק של הקואליציה (83% מהצעות החוק הנדונות מקבלות תמיכה), התמיכה בהצעות חוק המוצעות בשילוב של חברי כנסת מהקואליציה והאופוזיציה היא גבוהה (58%), וגם של חברי אופוזיציה בלבד אינה מבוטלת (15%).

לסיכום, אף כי בישראל מוגשות הצעות חוק פרטיות יותר מבכל משטר פרלמנטרי בעולם, זוהי לא תופעה פסולה. בוודאי כאשר מתחשבים בכך שבישראל, מדינה ללא חלוקה לאזורי בחירה, הכנסת היא הפורום היחיד בו נבחרי ציבורי בישראל מקיימים דיון על נושאים בעלי משמעות לכלל הציבור.

ד״ר אילנה שפייזמן היא מרצה במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר אילן.
ד״ר אמנון כוורי הוא מרצה בכיר וראש המכון לחירות ואחריות בבית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן

לכתבה בליברל >>

לקריאת המאמר האקדמי >>