רישוי מקצועות בישראל: הנחת התשתית הראשונית לחקר הרגולציה על מקצועות בישראל ולשיפורה

רישוי מקצועות (occupational licensing, להלן "רישוי") הוא שיטה רגולטורית שלפיה על מנת לעסוק במקצוע מסוים יש להחזיק ברישיון; כדי להשיגו יש לעמוד בדרישות. הרישוי הוא בעל חשיבות אדירה למשק ולחברה בכלל; בין היתר הוא משפיע על טיב השירותים הניתנים על ידי המקצוע, על מחירם ועל הגישה אליהם, על היעילות במשק ועל מוביליות חברתית. ההשפעה של הרישוי מקבלת משנה תוקף כשלוקחים בחשבון את היקפו הרחב על פני מקצועות רבים במדינות רבות. השפעתו של הרישוי הפכה אותו למוקד מחקר ודיון בקרב אקדמאים וקובעי מדיניות, כשבעשורים האחרונים ממשלות רבות הפעילו תוכניות רחבות היקף כדי לטייב את הרישוי בתחומן. אף על פי כן, תשומת הלב שניתנה לרגולציית הרישוי בישראל היא מוגבלת ביותר. נייר מדיניות זה מנסה להתמודד עם פער זה ולהניח את התשתית הראשונית לחקר הרגולציה על רישוי המקצועות בישראל ולשיפורה.

כדי להניח את התשתית לחקר רישוי המקצועות בישראל, הנייר מתחיל מעמידה על המשמעויות המרכזיות של רישוי למקצוע, למשק ולחברה, ומעמידה על הגורמים המרכזיים להחלתו. בהמשך הנייר מוצגת סקירה ראשונה מסוגה של כלל המקצועות המורשים בישראל ומועד רישויים. למלאכה מורכבת זו של סקירת הרישוי על פני כלל המשק הישראלי לאורך השנים יש חשיבות רבה בהמשך חקר וטיוב הרישוי בישראל, שכן היא מאפשרת לזהות את היקף התופעה מבחינת כלל המשק, וכן להתמקד בסקטורים ובמקצועות ספציפיים הטעונים התייחסות מיוחדת. הסקירה מעידה על התרחבות רב-ממדית של הרישוי בישראל, הניכרת במספר המקצועות המורשים החל מ-2 ב-1918, דרך 32 ב-1948, ערב הקמת המדינה, ועד ל-133 מקצועות כיום; בחלוקה של מקצועות רבים לתת-מקצועות על ידי יצירת התמחויות ודרגות בתוך המקצועות, ובהחמרה בדרישות הרישיון עבור מקצועות רבים. מבחינה השוואתית, היקף רישוי המקצועות בישראל הוא רחב ביותר, כאשר מספר המקצועות המורשים בישראל גדול בעשרות אחוזים מהממוצע והחציון של המקצועות המורשים בקרב מדינות ארה"ב, ובקרב מדינות האיחוד האירופי.

בשלב הבא של המחקר בחנו באופן מעמיק את התהליך הפוליטי והרגולטורי שהביא לרישוי של שני מקצועות מרכזיים במשק: ראיית חשבון ופיזיותרפיה. בחינה זו מפנה את הזרקור לשיקולים שמנחים את החלת הרישוי ועיצובו, ולכשלים רגולטוריים שעלולים לנבוע ממנו בהקשר הישראלי. לאור הממצאים אנו מציעים המלצות ראשוניות להמשך טיוב רישוי המקצועות בישראל. המלצתנו הראשונית היא המשך חקר התופעה. על אף הנתונים שמצאנו, חקר הרישוי בישראל נמצא בחיתוליו, דבר המקשה על הבנת משמעותו במשק ועל איתור הכשלים שהוא מציב. על כן אנו ממליצים, בין היתר, לבחון את היקף כוח האדם בשוק העבודה אשר מחזיק ברישיון, את ההשפעות של הרישוי מבחינת היצע השירותים ומחיריהם, וכן לבחון משטרי רישוי במגזרים ספציפיים שבהם אי העמידה בביקוש והיעדר היעילות בולטים במיוחד.

נוסף על כן, אנו ממליצים להעמיד משטרי רישוי קיימים לביקורת מחודשת, וזאת לאור התנאים – הכלכליים, החברתיים והמשפטיים – שהשתנו בישראל מהתקופה שבה כוננו ועוצבו חלק מהמשטרים. זאת בייחוד בשל כך שרבים מהמשטרים נקבעו לפני שנים רבות, ואף בימי המנדט הבריטי. המלצה נוספת נוגעת להליך החקיקה ויישום משטרי רישוי. לשיטתנו, תהליך ההחלה של רישוי המקצועות ויישומו מאפשרים פגיעה בחופש העיסוק וקידום האינטרס של בעלי המקצוע על חשבון האינטרס הציבורי. לפיכך אנו ממליצים להגדיל את תפקידו של הציבור, ושל נציגיו בכנסת, בתהליכי החקיקה והיישום של משטרי רישוי. לבסוף, נוכח זאת שישראל הינה מדינה אשר קולטת הגירה ומשתמשת בשירותים של עובדים זרים, אנו ממליצים להסדיר את אופן ההכרה ברישיון אשר הושג מחוץ לישראל, ובפרט לערוך סטנדרטיזציה בין כלל משטרי הרישוי בנושא ההכרה בהכשרה ורשיונות אשר הושגו בחו"ל. לסיכום, אנו סבורים שהעלאת נושא הרישוי על סדר היום, והתמודדות עימו בכיוון המוצע, תתרום לשוק העבודה הישראלי ותסייע לישראל לעמוד בקו אחד עם מדינות מובילות אחרות אשר עוסקות בסוגיה באופן קבוע.