מדיניות התמיכה הממשלתית בהוצאות קבועות של עסקים במשבר

פורסם ב-13.7.2020

העת הנוכחית (07.07.2020), המאופיינת בעלייה במספר המאושפזים והחולים קשה מנגיף הקורונה ומביאה עימה הגבלות חדשות על הפעילות הכלכלית, מחייבת את קובעי המדיניות להערכות לגל שני או תרחישים מסוג דומה. בדומה להיערכות הבריאותית שחייבת לכלול צעדים ברורים לטיפול במשבר נוסף, יש להיערך גם מבחינת המדיניות הכלכלית לרבות התשתית החוקית הנדרשת. גל התחלואה הראשון, שהחל במרץ 2020, הביא לצעדי מדיניות כלכלית שעוצבו בתוך זמן קצר, "תוך כדי תנועה", במציאות מורכבת ותחת לחץ ציבורי ואינם בהכרח הצעדים האופטימליים שיכולים היו להתקבל.

אולם כעת, ובהינתן צעדי המדיניות שננקטו - שאולי אף יצרו ציפייה לשחזורם אם יתרחש משבר דומה - יש להכין תוכנית כלכלית, שתפרט את צעדי הממשלה במקרה של גל תחלואה נוסף או משבר דומה, ובכך תפחית אי הודאות במגזר העסקי בתרחיש שכזה. ישנו קושי לאמוד את ההשפעה הכלכלית השלילית של אי ודאות, אולם ברור כי זו אינה מאפשרת לעסקים לקבל החלטות כלכליות ופוגעת בתעסוקה ובצמיחת המשק, שכן גרירת ההחלטות לגבי כלי והיקפי הסיוע מצד קובעי המדיניות פוגעת בנכונות של עסקים לחזור לפעילות מלאה ובכך בביקושים לתעסוקה.

נדגיש כי אין למחקר הכלכלי תשובה חד משמעית לגבי מנגנון הסיוע האופטימאלי ביותר לתקופות מסוג זה, גם בשל ההטרוגניות הגדולה של חברות בסקטור העסקי ומאפייני הפעילות שלהן. מכאן, שישנו קושי לתת המלצה חד משמעית לגבי מנגנוני הסיוע לתמיכה בעסקים. אולם, גם בהינתן מורכבות זאת, ישנם מספר קווים מנחים למדיניות התמיכה בעסקים ועיקרם תוכניות שיעניקו "גשר" בתזרים הפיננסי לחברות ועסקים שצפויים לשרוד את המשבר. סיוע לחברות טובות יאפשר התאוששות מהירה של המשק, זאת לצד התייעלות ויציאה מהענף של חברות ועסקים לא יעילים, תהליך המביא להקצאה מחדש של המקורות והוא חיובי לצמיחת המשק. על כלי המדיניות והסיוע להיות מותאמים לעוצמת הפגיעה הכלכלית וההוצאות הקבועות של העסק; לייצר תמריצים לצדדים הקשורים בהסכמים חוזיים בשוק השכירות המסחרית להפחית חיכוכים משפטיים שעלותם המשקית גבוהה; ולהיות מתוכננים באופן שימזער את הבירוקרטיה הכרוכה בקבלתם.

מטרתו של נייר זה היא לסקור את מדיניות הסיוע שניתנה למגזר העסקי בנטל ההוצאות הקבועות במדינות מתקדמות בעולם בגל התחלואה הראשון במשבר הקורונה. תמיכות ממשלתיות בהוצאות הקבועות של עסקים הם כלי המדיניות העיקרי לתמיכה בסקטור העסקי. תמיכת המחברים בהתערבות הממשלתית נובעת מכשל השוק הקיים בהיבט של הוצאות קבועות. כשל שוק זה נובע מכך שההסכמים העסקיים עליהם חתום המגזר העסקי אינם מותנים באירוע של מניעת פעילות עסקית על ידי הממשלה, ובפרט מכך שהסקטור העסקי אינו מבוטח להתרחשותו של אירוע כזה. התמיכה הממשלתית בהוצאות קבועות של הסקטור העסקי ניתנה במדינות מפותחות ב-4 צעדי מדיניות עיקריים: א. הלוואות בערבות מדינה; ב. הנחה או דחייה בתשלומי מיסים; ג. מענק לסבסוד העלויות הקבועות של העסק; ד. אסדרת הפעילות בשוק השכירות. שלושת כלי הסיוע הראשונים יושמו בישראל, לא ננקטו צעדים בשוק השכירות.

מהסקירה שביצענו עולה כי מדינות רבות, לרבות מדינות המנהלות מדיניות פיסיקאלית הדוקה ושאינן נוטות להתערבות ממשלתית כדוגמת ארה"ב ואוסטרליה, העניקו בגל התחלואה הראשון תמיכה ממשלתית רחבה לעסקים. בהשוואה בין לאומית עולה כי התמיכה הממשלתית בסקטור העסקי בישראל הייתה מצומצמת ביחס למדינות מתקדמות אחרות ובפרט למדינות הסמן. כך למשל בישראל היקף ערבויות המדינה בקרן ייעודית להלוואות לסקטור העסקי הוא 15%, נמוך משמעותית ביחס להיקף במדינות שנסקרו - 50%-100%. ערבויות אלו משפיעות על הנכונות של הבנקים במתן אשראי עסקי, בעלויות מימון נמוכות או אפסיות. גם היקף ההלוואות שניתנו במסגרת קרנות בערבויות מדינה כשיעור מהתוצר הוא נמוך בישראל. עוד עולה מההשוואה הבינלאומית כי בישראל ניתנו דחיות מיסים קצרות יותר ומענקים נמוכים יותר לסקטור העסקי ביחס למדינות ההשוואה.

צעדים אלו ונוספים נכללו בתוכנית התמיכה הכלכלית שפרסמה הממשלה בישראל בהיקף של כ-102 מיליארד שקל (בשני שלבים). מנתוני החשב הכללי שפורסמו בתחילת יולי עולה כי שיעור הביצוע בפועל של תוכניות הממשלה בעקבות נגיף הקורונה עמד נכון לסוף יוני 2020 על 46% (לוח 1). בפרט, הנתונים מפרטים את הביצוע של תוכניות הסיוע הממוקדות לתמיכה בעסקים ("המשכיות עסקית") הכוללות בעיקר תוכניות של קרנות הלוואות בערבות מדינה, דחיות מיסים ומענקים. ההיקף הכולל של כלי הסיוע למגזר העסקי הוא 54.7 מיליארד שקל. לפי הנתונים, נכון לסוף יוני 2020, אחוז הביצוע של תוכנית הסיוע לעסקים היה 46% בלבד.

עמדת המחברים היא כי יש להרחיב את היקף התמיכה הממשלתית בהלוואות בערבות מדינה, שכן צעד זה מסייע במצוקה התזרימית של חברות הצפויות לעבור את המשבר. כלי מדיניות זה נחשב לכלי הסיוע היעיל ביותר מבחינה כלכלית, גם מאחר ושיעורי ערבויות המדינה נמוכים. במצב כזה הקצאת ההלוואות נעשית על פי שיקול דעתם של הבנקים, המתמחים במתן אשראי לעסקים. נכון לתאריך 07.07.2020 היקף ההלוואות שכבר ניתנו בקרן בערבות מדינה לעסקים וקטנים ובינוניים מסתכם בכ-15 מיליארד שקל, שהם כ-83% מהיקף ההלוואות בקרן. הלוואות אלו ניתנו בגין 40.9 אלף בקשות שהגישו עסקים קטנים ובינוניים (מתוך 57.7 אלף בקשות שנבחנו). כיום נבחנות בבנקים 70.6 אלף בקשות נוספות, מכאן שיש מקום להגדלה של היקף ההלוואות הניתנות.

לגבי תמיכות ישירות הניתנות במענקים נציין כי צעד זה בוודאי מגדיל את הסיכויים לשרידותם של עסקים, אולם אין למחקר הכלכלי תשובה חד משמעית לגבי האופטימאליות של המהלך ויתכן כי המענקים במדינות מסוימות ניתנים ביתר. נציין כי היקפי הביצוע של כלי סיוע זה נמוכים. היקפי הביצוע הנמוכים עשויים לנבוע מבירוקרטיה סבוכה הכרוכה בקבלת הסיוע או תנאי סף גבוהים, ויש לבחון את הנושא כדי להעלות את שיעורי הביצוע.

לגבי התערבות בשוק השכירות, כלי מדיניות שיושם במדינות אחרות, נציין כי בתנאי הסגר והעדר פעילות כלכלית, העדר תשתית חוזית מתאימה אינו מאפשר לשוק לתפקד והוא מהווה כשל שוק. לאור המצב, יתכנו מקרים רבים של הפרות חוזה והסכמי שכירות מסחריים שלא יכובדו, חלקם נמצאים ועתידים להגיע בימים אלו לתביעות משפטיות בבתי המשפט. אנו סבורים כי אין בניסיון זה בהכרח להביא את הצדדים בהתקשרות בשוק השכירות להתנות תרחיש מסוג זה בהסכמים הבאים; גם מאחר וחוזי השכירות המסחריים הם חוזים ארוכי טווח וגם משום שחוזים אלו לרוב אינם כוללים תרחישים מקרו כלכליים אלא רק סיכונים שוטפים. מכאן, שכשל שוק זה יכול לאפיין גם גל תחלואה נוסף או תרחיש דומה.

למרות העלות המשקית הגבוהה של סכסוכים משפטים יש להימנע מהתערבות ממשלתית בחוזי שכירות מסחריים, וזאת למרות שפתרון כזה יושם במדינות אחרות, שכן להתערבות ממשלתית בשוק השכירות עשויה להיות השפעה שלילית ארוכת טווח ומזיקה אף יותר מריבוי תביעות. אנו סבורים כי מבחינה כלכלית מענקים שיגלמו את עוצמת הפגיעה ומאפייני העסק במונחי שכר דירה וסוג המלאי, וישקפו מענק גבוה יותר עבור עסקים עם הוצאות קבועות גבוהות, עדיפים על התערבות ממשלתית בחוזים מסחריים.